Contenu du sommaire : Usagers et régulation des réseaux

Partant de l'analyse statistique d'un corpus d'articles de la Gazette des communes, des départements et des régions, parus au cours de la période 1983-1999, le texte cherche à caractériser l'évolution de la relation organisation municipale/usager-citoyen, depuis la décentralisation. Cette évolution sera interprétée comme un phénomène lié à la recomposition de la légitimité du pouvoir local.

Depuis le début des années 1990, les hausses de prix et la mise en cause du système de gestion déléguée ont incité l'État, les distributeurs d'eau et les collectivités locales à approfondir la transparence de gestion et à développer leurs relations avec les associations de consommateurs. L'ouverture progressive du système de régulation aux associations se traduit par une mise en tension de différentes figures de l'usager en fonction des stratégies de chacun (État, collectivités, entreprises et associations). Comment les différentes figures de l'usager s'articulent-elles ? Qui du consommateur ou du citoyen est privilégié dans ce mouvement ? Au plan national, l'État et les associations privilégient le registre de la consommation : réflexions sur le niveau de prix, la performance du service et l'information des consommateurs. De leur côté, les firmes tentent d'opposer une figure du citoyen préoccupé par la préservation de l'environnement. Au plan local, le statut de l'usager varie. Selon les cas, l'usager peut être approché dans sa seule dimension consumériste ou dans une dimension plus large hybridant les catégories du consommateur et du citoyen. Les exemples de Grenoble et de l'Ardèche montrent que, sous certaines conditions, la relation marchande peut être aménagée et intégrée dans un débat citoyen traitant de la préservation de la ressource, des choix d'investissement ou du développement touristique. Ce dépassement de la relation marchande dépend des stratégies de communication des collectivités, des thèmes de mobilisation des associations, du degré de décloisonnement des politiques locales et de l'ampleur des enjeux locaux liés à la distribution d'eau.

Sous l'effet de pressions multiples, collectivités locales, industriels et pouvoirs publics s'engagèrent au début des années 1990 dans une vaste expérimentation collective visant la mise en place d'un nouveau modèle de gestion des déchets, basé sur la participation de l'usager. En dix ans, la collecte sélective des déchets d'emballages ménagers s'est durablement installée dans les comportements. Par un travail constant et systématique de capitalisation des résultats, de nouvelles configurations furent stabilisées, tandis que l'usager devenait une variable relativement prévisible et maîtrisable, assez bien saisie à l'aide de quelques ratios, quelques exigences raisonnables et une doctrine d'intervention relativement simple. Ce processus pourrait s'analyser comme une « colonisation des comportements » au bénéfice du système économique. Toutefois, même si l'initiative est restée très majoritairement du côté des élus, une forme de négociation avec les usagers s'exerça à travers ces expérimentations locales sur lesquelles furent branchés de multiples mécanismes de représentation. Par ailleurs, parce qu'elle multiplie les occasions de rencontre et donc de dialogue avec les usagers, parce que figure aussi explicitement dans la « doctrine sur l'usager » l'obligation de rendre des comptes, cette dynamique contient en quelque sorte en elle-même le principe, fragile mais réel, de sa démocratisation.

Après un bref rappel historique sur le système de représentation des usagers dans les services publics au Royaume-Uni, l'article analyse et évalue l'expérience des comités régionaux de consommateurs dans le secteur de l'eau (CSCs). Il cherche à comprendre le rôle joué par les CSCs dans la réorganisation du système de représentation des consommateurs au cours des vingt-cinq dernières années, alors que les responsabilités des autorités locales dans les services d'eau s'affaiblissaient avant d'être supprimées (régionalisation de 1974, « nationalisation » de 1983, privatisation de 1989). En tant que gestionnaires des réclamations, les CSCs semblent avoir accompli leur tâche de manière satisfaisante. En tant que représentants des intérêts des consommateurs, les CSCs semblent avoir été moins efficaces. Un facteur explicatif est leur intégration au système de régulation, qui a rendu plus difficile l'adoption d'avis indépendants et opposés à ceux d'Ofwat sur des problèmes clés comme les coupures. Les compagnies d'eaux, l'Ofwat et les CSCs ont au contraire adopté une position convergente désignée comme « la position de l'industrie de l'eau », tandis que les élus ? députés et conseillers municipaux ?, les organisations non gouvernementales et les groupes de pression ont défendu activement les intérêts des consommateurs.

La distribution d'eau potable a été dérégulée en France à l'initiative de l'État, soucieux d'un aménagement rationalisé de son territoire en réseaux d'eau et promoteur d'une gestion à l'équilibre budgétaire des services locaux. Cette dérégulation s'est faite au rythme d'un processus lent et imparfait. Lent, car il aura fallu une génération, depuis la fin des années 1960, pour convertir les services d'eau à une gestion de type marchand. Imparfait, car il échoue à mettre les différents modes de gestion à chance égale de succès dans la concurrence. Surtout, il obtient des résultats différents des effets attendus qui obligent à l'élaboration d'un nouveau processus de régulation, pour recentrer la concurrence sur le service rendu aux abonnés. Les nouvelles règles en vigueur suscitent des conflits inédits au Conseil d'État. Leur étude permet de caractériser la nouvelle régulation et d'identifier les voies de sa possible amélioration. En l'occurrence, le contentieux administratif met à jour un nouvel acteur, les abonnés, désormais sollicités à titre principal pour financer les services d'eau et, de ce fait, plus exigeants, notamment vis-à-vis des communes censées défendre leur intérêt.