Contenu du sommaire : Politiques de déplacements et planification territoriale

La loi Solidarité et renouvellement urbains de 2000 relance la planification urbaine en France. L'émergence de la notion de développement durable donne une nouvelle jeunesse au vieux problème de l'articulation entre politiques de déplacements et planification de l'usage des sols. Les schémas de cohérence territoriale (SCOT) sont l'instrument créé pour assurer cette coordination à l'échelle de l'aire urbaine. Toutefois, la boîte à outils que le SCOT doit mettre en ?uvre pour instaurer la ville durable se révèle bien insuffisante. Elle n'est de plus, pas toujours utilisée de manière complète par les acteurs locaux. Toutefois, grâce au bric-à-brac institutionnel local et à la multiplicité des procédures de projet laissées aux acteurs locaux, peuvent émerger des articulations inattendues entre gestionnaires des déplacements et urbanistes.

La perspective adoptée ici nous a permis d'interroger la « panne de problématisation » (Offner, 2006) en matière de politiques locales de transport et de déplacement. Ce qui est mis en avant, c'est la non explicitation, par les agglomérations, de la globalité de leur projet, de leurs stratégies et de leurs priorités. En effet, mis côte à côte, la cartographie des multiples projets, à première vue épars, portés par les représentants des agglomérations (Aix-en-Provence, Aubagne et Grenoble) dessine un modèle cohérent bien qu'implicite, d'organisation des déplacements. Ce modèle générique d'organisation de la circulation permet aux agglomérations, en quête d'attractivité, de combiner, à leur échelle, accessibilité et protection vis-à-vis de l'automobile. Cependant, les agglomérations ne sont que partiellement maîtresses des réseaux qui traversent et structurent leur territoire. La concrétisation de ce modèle générique se heurte à d'autres représentations du territoire, et donc à d'autres représentations de l'usage des réseaux, portées par d'autres acteurs, agissant à d'autres échelles. Ainsi, l'enjeu central, bien qu'implicite, pour les représentants des agglomérations, consiste à construire une représentation de la ville et des réseaux de transport qu'elle accueille, qui accule les gestionnaires du réseau de type autoroutier à l'évolution urbaine de l'usage de ce réseau. Ce faisant, ces voiries peuvent être utilisées pour concrétiser le projet urbain des agglomérations. Plutôt que d'expliciter leur projet et ses implications à différentes échelles, au risque d'entrer en conflit frontal avec les autres gestionnaires du réseau, notamment l'État, les agglomérations développent des stratégies, projet par projet, de façon à « détourner » l'usage des réseaux dont elles ne sont pas gestionnaires. Au total, adopter une démarche compréhensive pour saisir le point de vue des agglomérations conduit à relativiser les critiques relatives aux politiques de transport et de déplacement tant en termes de déficit de problématisation que d'inefficacité des procédures.

L'objet de ce travail est d'examiner la « mise en scène » des pôles d'échanges dans 14 plans de déplacements urbains (PDU) mis en conformité avec la loi SRU (Solidarité et Renouvellement Urbain). Cet article propose d'approfondir la manière dont les autorités organisatrices de transport urbain (AOTU) « pensent » les pôles d'échanges lors du contexte particulier que constitue l'élaboration du PDU. On se demande si les pôles d'échanges, au-delà de leur participation à la « phraséologie » des procédures de planification, peuvent constituer un nouvel outil pour l'action publique locale. Pour cela, une déconstruction du discours des projets de déplacements urbains est effectuée pour saisir si les pôles d'échanges incarnent des problématiques d'intégration spatiale et intersectorielle dans des procédures qui sont censées mettre en ?uvre ces enjeux. Concernant la question spatiale, l'analyse montre que les pôles d'échanges et l'intermodalité apparaissent rarement dans les PDU comme des vecteurs d'interfaces entre les institutions. Suite aux changements de statuts et de périmètres des AOTU, les projets de pôles d'échanges semblent plutôt au service de l'identification du territoire communautaire. Au niveau intersectoriel, les PDU peinent à identifier des nodosités territoriales (selon l'expression de Claude Raffestin) qui pourraient en être le support de l'interface entre urbanisme et transport. Les PDU indiquent plutôt leur intention de « favoriser l'urbanisation à proximité de lignes de transport collectif » comme si les n?uds d'articulation des réseaux n'avaient pas de rôle particulier à jouer dans la structuration du territoire. Au final, les résultats de cette recherche insistent sur le fait que, dans l'esprit des PDU, les pôles d'échanges semblent surtout associés à la construction d'un modèle de ville « insulaire », en servant tantôt de filtre (via les parcs-relais), tantôt de démultiplicateur de l'accessibilité au centre de l'agglomération et à toutes les échelles.

Depuis une quinzaine d'années, on assiste dans de nombreux pays européens à une relance de la planification urbaine. Cette refonte s'inscrit dans un contexte de généralisation de l'idée de développement durable et d'évolution de l'organisation du pouvoir local, liée à la multiplication des échelles d'intervention et à la diversification des acteurs locaux. Au-delà des convergences qui sous-tendent ces réformes, les pratiques révèlent des différences liées aux cultures politiques, aux traditions en matière d'aménagement du territoire et aux contextes locaux. En s'appuyant sur les monographies de deux agglomérations transfrontalières, Strasbourg (France) et Genève (Suisse), cet article s'interroge sur le rôle de la planification urbaine et sur son évolution au cours des quarante dernières années. Le propos est plus particulièrement centré sur les problématiques d'urbanisme et de transport, dont la mise en cohérence constitue l'un des leitmotivs des lois sur l'aménagement du territoire, et un enjeu récurrent des stratégies de développement urbain durable. Les plans ou schémas directeurs servent-ils à cadrer et à orienter les politiques locales, permettent-ils d'appuyer la mise en place d'une « gouvernance métropolitaine » ? Loin de la vision surplombante que pourraient suggérer les textes officiels, les procédures de planification apparaissent, dans les deux exemples étudiés, comme des moments particuliers du processus de production des politiques locales. Elles ne sont pas produites en dehors ni à distance des politiques publiques qu'elles sont censées orienter. L'analyse diachronique souligne les différences des logiques institutionnelles et des jeux d'intérêts qui président, dans les deux agglomérations, à l'élaboration de ces procédures. Les manières de penser et d'agir sur la coordination entre transports et urbanisme présentent quant à elles de fortes similitudes, associées à une large diffusion des doctrines d'action dominantes. Écartelée entre le renouvellement des orientations de l'action publique et l'avènement de nouveaux territoires, la relance de la planification urbaine apparaît comme porteuse d'une forte contradiction. Limitant tour à tour le développement durable à l'énoncé de normes ou à la légitimation des projets locaux, elle ne permet pas, en particulier, de l'instaurer comme un véritable problème politique.