Contenu du sommaire : Les réformes de la protection sociale en Allemagne depuis les années 1990

En dix ans, l'Allemagne est passée du statut de « malade » à celui de « modèle ». Depuis le milieu des années 2000, ce pays est en effet cité en exemple pour ses remarquables performances en matière de croissance économique et d'emploi. La très forte diminution du chômage est en partie due aux réformes Hartz (2002-2005) qui ont notamment conduit à mettre davantage l'accent sur l'activation des chômeurs. Celle-ci s'est traduite, entre autres, par un recours plus substantiel aux incitations financières à la reprise d'un emploi et à la création d'entreprise. Certes, la formation professionnelle demeure la principale catégorie de dépense active, mais les dispositifs incitatifs ont progressé durant la décennie 2000, dans le prolongement de la tendance déjà amorcée à la fin des années 1990. Nous dressons un bilan de ces dispositifs à partir d'une revue de la littérature et de l'analyse des données statistiques fournies par Eurostat sur l'économie allemande, son marché du travail et les conditions de vie de sa population. Nous indiquons les impacts des mesures d'incitation au travail sur l'emploi et leurs conséquences sur la pauvreté et les inégalités.

Parmi les pays européens cherchant à trouver des réponses à l'impact de la situation économique dégradée sur les finances publiques, l'Allemagne occupe une place particulière : contrairement à la large majorité des États membres de l'Union européenne, la crise n'a suscité aucune mesure particulière d'ajustement dans les services publics. Cependant, l'austérité n'est pas inconnue en Allemagne. Depuis les années 1990, la part des dépenses publiques dans le produit intérieur brut a reculé d'une manière significative. Après avoir identifié les principaux leviers des adaptations budgétaires, cet article s'intéresse à deux domaines d'action publique dont les dépenses sont en hausse constante depuis plus d'une décennie : l'éducation et la santé. Quel rapport entretiennent ces domaines avec le paradigme global d'austérité ? Quels infléchissements des politiques publiques peuvent être identifiés et quels effets sociaux entraînent-ils ? Le panorama dressé permettra de mettre en lumière des arbitrages politiques ainsi que les effets différenciés de l'austérité budgétaire sur ces deux domaines d'action publique.

La réforme allemande des retraites de 2007, qui fait passer l'âge légal à 67 ans, est souvent citée en exemple en France, en oubliant que l'augmentation s'échelonnera jusqu'en 2029 et que beaucoup de salariés partent en retraite anticipée grâce à des conditions de décote moins sévères. La retraite à 63 ans sans décote votée en 2014 revient même sur la loi de 2007, bien qu'elle soit réservée aux salariés ayant 45 années d'assurance. Les pensions posent un problème d'adéquation, car la pension standard pour 45 années d'assurance au salaire de référence affiche un montant très supérieur aux pensions réelles. Pour répondre aux contraintes démographiques et financières, l'Allemagne s'est dotée d'un dispositif de pilotage et d'un mode de calcul des retraites sophistiqués censés assurer la pérennité du régime général, mais la baisse programmée du taux de remplacement liée à l'incitation à souscrire une retraite complémentaire privée amorcent un changement de paradigme de la prévoyance vieillesse. Ces réformes, qui ne conjurent pas le risque de paupérisation d'une part croissante des retraités et qui ne dispenseront pas non plus à terme d'augmenter les dépenses publiques de retraites, amènent à se demander si l'Allemagne peut servir d'exemple.

Étalé sur plus de vingt ans, le débat sur la dépendance en Allemagne a été très fortement marqué par la proximité entre risque maladie et risque dépendance, conduisant à une solution dans laquelle la nouvelle Assurance dépendance, créée en 1994, ressemble fortement à sa devancière, l'Assurance maladie. En même temps, les différences révélées dans sa mise en œuvre montrent que les concepteurs de l'Assurance dépendance, malgré leur intention première et malgré le relatif consensus politique à la fin des débats, ont échoué dans la tentative visant à éviter les problèmes financiers de l'Assurance maladie. Le principe de la stabilité des cotisations a été progressivement levé. Des effets sociaux pervers sont également apparus, l'Assurance dépendance allemande devenant productrice d'inégalités pour les personnes aidantes, celles-ci étant surtout des femmes non déclarées et pourvues de statuts atypiques.

Comme la plupart des pays développés, l'Allemagne a mis en place un système de protection sociale destiné à favoriser l'insertion des personnes en situation de handicap dans les entreprises. La loi sur l'égalité des personnes handicapées de 2002, qui s'inspire de la Convention internationale sur le droit des handicapés des Nations Unies, doit contribuer à leur permettre d'accéder à une vie autonome. Elle introduit pour les entreprises, à partir de 20 salariés, un quota minimum de 5 % de handicapés parmi leur personnel. Faute de quoi l'administration leur impose une pénalité sous forme de contribution de substitution. Cette obligation d'emploi, qui concerne les entreprises privées comme publiques, s'accompagne d'un certain nombre de contraintes matérielles et légales, telles que la pression sur l'embauche, l'organisation de l'accessibilité des locaux et l'aménagement du poste de travail ainsi qu'une protection renforcée contre le licenciement. L'État procède à un rééquilibrage partiel entre les entreprises qui recrutent des salariés handicapés et celles qui s'y soustraient en reversant les sommes collectées dans le cadre des pénalités aux premières. Les administrations d'intégration des Länder, qui dispensent également des conseils aux entreprises, subventionnent ainsi quelque peu non seulement les coûts des aménagements matériels mais aussi certains coûts salariaux. Le nombre de personnes handicapées aptes au travail étant appelé à s'accroître à l'avenir, les administrations en charge de leur intégration s'inquiètent de leurs sources de financement. Elles estiment que la protection sociale des handicapés au travail à la charge des seules entreprises risque d'être insuffisante et requièrent un éventuel recours supplémentaire à l'impôt.