Contenu du sommaire : Les nouvelles relations entre parquets et chancellerie

Conçu à l'occasion des 200 ans de la Direction des affaires criminelles et des grâces du ministère de la justice, ce dossier des Cahiers présente les mutations des relations entre justice et politique depuis deux siècles. La préface de la Garde des Sceaux Madame Christiane Taubira et le propos introductif de son directeur actuel Robert Gelli situent le moment de notre réflexion : la suppression des instructions individuelles du ministre aux parquets en même temps que l'affirmation du principe d'impartialité du parquet (loi du 25 juillet 2013). Le recul de l'histoire permet de mesurer la portée de cette réforme.Dans la première partie de ce dossier, Jean-Pierre Alline retrace l'héritage de l'histoire politique propre à cette direction du ministère très proche de la Chancellerie et de l'exécutif. De cette longue histoire, nous avons choisi deux moments. Le premier, sans doute le plus saisissant, est celui de la Libération. Sylvie Humbert évoque le récit par son auteur, Maurice Patin, de son arrivée en août 1944 au ministère de la justice où il sera nommé directeur des affaires criminelles. On le sait, le droit pénal avait été l'outil principal d'une politique xénophobe et antisémite du régime de Vichy. Il fallait reconstruire contre le régime de Vichy un droit pénal conforme à la légalité républicaine. Telle fut l'oeuvre de Maurice Patin, à la tête de la Direction des affaires criminelles et des grâces d'août 1944 à août 1946 durant le Gouvernement provisoire de la République française dirigé par le Général de gaulle.Second moment, plus proche de nous : le choc des premiers attentats terroristes dans les années 1980. Bruno Cotte témoigne de cette période puisqu'il était directeur des affaires criminelles entre 1984 et 1990 (époque des attentats de la rue des Roziers avant ceux d'Action directe en 1985-1986). De cette époque date le dispositif français de lutte contre le terrorisme issu de la loi du 9 septembre 1986 élaboré au ministère de la justice dans un contexte de cohabitation. En temps de crise, le pôle politique pèse lourdement mais aussi la tension avec les exigences de l'État de droit dont il revient à la chancellerie (et à sa direction) d'assurer l'équilibre réfléchi.En même temps, une mutation profonde est en cours depuis les années 1980 qui n'est pas propre à la France. Dans la seconde partie de notre dossier Jean-Claude Marin et Jean-Paul Jean questionnent la mutation des justices européennes. Comment évolue dans des pays dont nous sommes proches, le modèle des relations parquet/chancellerie ? Le modèle français où la chancellerie, via la direction des affaires criminelles, pilote d'en haut les réformes et la politique pénale - modèle en mutation comme on l'a vu - est-il unique ? Quelles sont les différences notables, les tendances observables et le rôle joué par la Cour européenne des droits de l'homme ?Fort de sa double expérience au ministère et au parquet, Marc Robert retrace avec précision les étapes qui ont peu à peu conduit à adopter dans notre pays la loi précitée qui propose une « clarification » des relations entre le ministre et ses parquets. Dorénavant, le Garde des Sceaux s'occupe de la politique pénale (les instructions générales en matière de lutte contre le terrorisme par exemple) alors que les procureurs de la République détiennent seuls l'action publique (le droit de poursuivre) sous le contrôle des procureurs généraux. Ainsi est-il mis fin à une « ère du soupçon » ouverte depuis trente ans. Nuançant cette analyse, la table ronde des anciens directeurs résumée par Sandrine Zientarra-Logeay montre combien la diversité des points de vue persiste sur l'opportunité de maintenir ou pas les instructions ou, à tout le moins, un dialogue entre la chancellerie et les procureurs généraux.Au total, l'hypothèse de nos travaux serait non de faire une généalogie de cette administration mais plutôt de la sortie d'une histoire administrative. La DACG se situe au carrefour de deux histoires qui se croisent l'une administrative, l'autre judiciaire. Elle entre peu à peu dans une sphère judiciaire, comme si ce ministère accomplissait une mue qui affecte les structures centralisées de notre État. Voilà pourquoi on ne peut dire sans une certaine prudence que cette Direction passe d'un rôle de relai du pouvoir politique à un rôle de soutien des parquets et des politiques pénales. Au seuil d'une telle révolution copernicienne, la Direction des affaires criminelles et des grâces se trouve à la croisée des chemins. Rien n'est acquis suggère Robert Gelli : « Dans la subtile architecture institutionnelle qui en fait l'interface entre le pouvoir judiciaire et le pouvoir exécutif, sera-t-elle [la Direction] amenée à porter encore davantage la voix de la Justice auprès du monde politique plutôt que l'inverse ? »

La Direction des affaires criminelles et des grâces est la « maison » d'un droit pénal conçu comme l'un des pivots de l'État de droit. Son expertise se manifeste dans la détermination et l'impulsion de la politique pénale, mais aussi dans la résolution des difficultés dans la mise en oeuvre de la loi. Elle est la gardienne d'une conception exigeante du principe de légalité, appréciant l'intégrité juridique des projets qui lui sont soumis, leur cohérence normative, leur constitutionnalité et leur conformité aux exigences du droit européen.

Le présent survol de l'évolution de la Direction des affaires criminelles et des grâces entend mettre en exergue les trois grandes phases qui scandèrent son histoire. La Restauration confirme en 1815 son rôle avant tout politique « surveiller les populations » - en un siècle de révolution industrielle. Après une apogée sous le Second Empire, ce rôle de surveillance va diminuer au profit d'un rôle plus judiciaire. La République tente timidement de mettre en place après 1875 une politique pénale de prévention de la délinquance. La méfiance des Républicains envers la justice va cependant cantonner cette administration à un rôle modeste alors que le pouvoir en France est passé de l'Exécutif au Parlement. La Direction retrouvera à partir des années 1980 au sein du ministère un rôle administratif important comme cabinet d'expertise juridique et agent de coordination de la prévention, tandis que son rôle proprement judiciaire diminue au profit, notamment, des tribunaux d'application des peines.

Maurice Patin, gaulliste de la première heure, accepte en août 1944 de prendre la Direction des affaires criminelles et des grâces (DACG) afin de participer à la reconstruction de la justice. Pendant deux années, il travaille intensément à la remise en marche de la justice, notamment la justice pénale, complètement dévoyée sous l'Occupation. Homme-orchestre de la légalité républicaine, il participe avec le même esprit gaulliste à la consolidation du pouvoir central par son rôle éminent auprès du général de Gaulle détenteur du droit de grâce.

Témoin et acteur d'une période difficile au cours de laquelle la France a été confrontée à une vague d'attentats terroristes sans précédent, l'auteur de ces lignes revient sur la manière dont il a été conduit à réagir, en tant que directeur des affaires criminelles (1984-1990) et avec ses collaborateurs, aux plans législatif et réglementaire pour renforcer l'arsenal des réponses existantes et les améliorer. Après un bref rappel historique, le propos retrace les conditions dans lesquelles la loi du 9 septembre 1986 a été préparée. Puis il revient sur sa mise en oeuvre au cours des années qui ont immédiatement suivi son adoption, avant d'envisager les améliorations intervenues depuis lors.

Les missions de la Direction des affaires criminelles et des grâces, réfèrent indispensable aux juridictions françaises depuis deux décennies, traversent de profondes mutations. Qu'il s'agisse de ses fonctions normatives, internationales, voire « diplomatiques », ou de ses fonctions de contrôle, la Direction s'inscrit parfaitement dans la justice du XXIe siècle, dont elle maîtrise les enjeux et devance les attentes, et s'inscrit désormais dans la perspective de la création d'un parquet européen.

Au regard des recommandations ou standards européens, mais aussi des tendances ou évolutions des pays comparables, la spécificité du ministère public français, son rapport à la Chancellerie et à la Direction des affaires criminelles et des grâces sont mis ici en évidence via un triple éclairage fondé sur des travaux les plus récents : l'évolution de la structure institutionnelle des ministères publics, les incidences de l'économie du procès pénal sur le ministère public et les effets de la rationalisation de l'organisation du parquet comme de la crise financière sur l'évolution de son rôle dans les divers pays européens.

Fort de sa longue expérience acquise au sein du ministère public et de la Chancellerie, l'auteur témoigne ici de l'évolution des politiques pénales sous l'angle des rapports entre la Direction des affaires criminelles et des grâces et les parquets. Portant un regard rétrospectif sur près de quarante années, il distingue successivement les prémisses du changement, l'ère des pionniers, le temps de la professionnalisation, la fin de l'opportunité et la gestion des flux, avant la clarification actuelle.

Cet article présente un compte rendu des témoignages de six anciens directeurs des affaires criminelles et des grâces, en fonction entre 1990 et 2014, période charnière de l'histoire des relations entre l'exécutif et le judiciaire, qui aboutit à la fin des instructions individuelles. Au cours de ces années, le rôle de la DACG comme son du droit pénal, national et européen est devenu essentiel tandis que sa mission d'animation de la politique pénale s'est affirmée, sur fond de remise en cause d'un contrôle exercé sur l'action publique.

Après s'être largement inspirée de la procédure pénale française pour adopter une législation spécifique aux cours d'assises japonaises, l'application de cette réforme peut en retour donner lieu à réflexion en ce qu'elle pourrait modifier ou compléter la procédure devant les cours d'assises françaises, principalement sur deux points : la remise d'un document de synthèse du parquet aux jurés et la phase préparatoire à l'audience.

L'article explore les circulations inédites qu'on observe depuis le début des années 1990 aux frontières de la politique, de l'administration et du barreau. En s'appuyant sur un riche matériau biographique portant sur plus de 200 « transfuges » (hauts fonctionnaires ou hommes politiques) passés par les cabinets d'avocats au fil des vingt-cinq dernières années, on fait apparaître une zone de contiguïté inédite aux frontières de l'État et du Marché et le rôle central qu'y joue désormais le barreau d'affaires comme point de passage privilégié. En soulignant le caractère systémique que revêt dans ces espaces le brouillage des logiques du public et du privé, ce travail éclaire d'un jour nouveau les débats contemporains sur la prévention du conflit d'intérêts et la moralisation de la vie publique.

La légitimité profonde de l'aide juridique, et plus spécialement de l'aide juridictionnelle, laisse ouvert le débat sur son financement, toujours à la recherche d'une issue acceptée. L'implication essentielle des finances publiques et de la solidarité nationale qu'elles organisent doit-elle se combiner avec d'autres dispositifs, reposant sur d'autres solidarités ?

Pourquoi les avocats d'affaires des grandes law firms internationales traitent des dossiers gratuitement, à titre pro bono ? L'étude réalisée montre que cette pratique importée des États-Unis, qui s'inscrit dans le principe déontologique français du désintéressement, suit une méthodologie qui lui est propre et possède la caractéristique d'être externalisée. Organisé autour des structures des cabinets et des clearing houses, le pro bono recoupe des actions apolitiques en lien avec les droits de l'homme. Loin d'être purement altruiste, le pro bono poursuit des motivations symboliques, sociales et économiques.