Contenu du sommaire : La souveraineté européenne

La souveraineté n'est pas une fin en soi : c'est un « instrument » au service du gouvernement démocratique. Examiner la souveraineté européenne sous cet angle permet de mettre en lumière les différentes formes de plus-value démocratique apportées par l'Union, et par là même de la considérer, non pas comme la cause des défis démocratiques que rencontre le continent, mais comme leur solution.

Cette contribution entend défendre l'émergence d'une forme de souveraineté européenne. Pour des raisons géopolitiques d'abord, au regard des menaces créées par la résurgence des empires. Et pour des raisons politiques ensuite : afin que l'intégration européenne puisse créer des obligations positives, telles que la protection sociale et environnementale, un régime fiscal, voire une défense commune, sans mettre en péril la démocratie, il est impératif de concevoir une souveraineté républicaine à l'échelle de l'Union – ce que l'on nommera, dans le sillage de Montesquieu, une « République fédérative européenne ».

Alors que l'Union européenne est longtemps apparue comme une organisation technocratique construite sur une série de politiques publiques, elle s'est politisée depuis 2010 et la crise de la zone euro. Cependant, son influence croissante dans le domaine redistributif n'a guère fait l'objet d'un débat démocratique en dehors des périodes de crise. Pour que l'idée d'une Europe souveraine prenne sens, une réflexion ouverte est nécessaire sur ce changement politique fondamental et sur ce que peut signifier la solidarité entre États membres.

La souveraineté européenne n'est pas un concept juridique. Il s'agit d'abord et avant tout d'un concept politique, à travers lequel l'Union européenne admet pour la première fois la nature conflictuelle du système mondial et exprime la volonté d'y faire face en développant un discours nouveau et des instruments inédits pour défendre ses intérêts collectifs, tant sur le plan de la sécurité (Ukraine) que sur celui de la compétition économique (face à la Chine ou aux États-Unis). La souveraineté européenne introduit une rupture dans le rapport au monde construit depuis 1957. Elle doit donc se lire comme un processus d'adaptation permanente et non comme un état à atteindre. C'est pourquoi son effectivité ne pourra se mesurer que sur le long terme.

Le marché intérieur, dont les enjeux ont été modifiés en profondeur par le panorama géopolitique mondial, se trouve désormais au croisement de la souveraineté européenne et de la souveraineté nationale. En livrant ici ses propositions pour l'adapter à ce nouveau paysage, l'auteur montre ainsi combien il s'agit d'une précieuse occasion de revoir également l'articulation entre ces deux niveaux de souveraineté.

Jusqu'à peu considérés comme inconciliables, les objectifs d'accès à l'énergie, de sécurité énergétique et de décarbonisation sont en passe de s'aligner, notamment en raison de la lutte contre le changement climatique et de la situation géopolitique mondiale. Cet alignement permet à l'Union européenne d'approfondir et accélérer sa politique industrielle verte, pour ainsi prendre la voie de l'indépendance énergétique.

La notion de souveraineté numérique déborde la perspective juridique classique, attachée au pouvoir des États et au cadre national. Elle reçoit d'autres acceptions, économique, technique ou fonctionnelle, et peut se concevoir plus utilement à l'échelle de l'Europe. La souveraineté numérique européenne renvoie à la capacité des États membres de l'Union à s'autodéterminer dans l'espace numérique, face aux puissances – américaines et chinoises notamment – qui s'y déploient. Reconquérir son autonomie et sortir de la dépendance technologique implique de renforcer la capacité de l'Union à peser sur l'élaboration des normes applicables, à protéger ses ressortissants de menaces protéiformes, et à développer son poids industriel et ses capacités d'innovation.

En lien avec un discours général sur la souveraineté européenne, les références à la souveraineté sanitaire de l'Union se sont multipliées depuis la crise sanitaire. En dépit de sa formulation assez générale, la souveraineté sanitaire renvoie à tout un ensemble de transformations et d'évolutions qui touchent de nombreux pans du droit européen de la santé, en matière de mise sur le marché des médicaments, de pharmacovigilance, de financements et d'encadrement institutionnel. Conçue essentiellement sous l'angle de la réduction de la dépendance par rapport à des États tiers, la souveraineté sanitaire ne peut toutefois se concrétiser qu'aux prix d'évolutions assez profondes de l'Europe de la santé.

Dans le système constitutionnellement intégré formé par l'Union et les États membres, la souveraineté budgétaire se déploie dans une subtile interaction entre les niveaux européen et nationaux. Si la politique budgétaire demeure de la compétence des États membres, ces derniers l'exercent dans le cadre du Semestre européen, dont la vocation, originellement disciplinaire, est désormais davantage d'orienter les politiques économiques nationales. Plutôt qu'un fédéralisme budgétaire, il faut y voir un pluralisme constitutionnel financier.

L'appel à une Europe souveraine est juridiquement paradoxal car dans l'Union seuls les États membres sont souverains. Son véritable sens est plus politique que juridique : celui d'un appel à une Europe indépendante. Celle-ci passe par une mutation en profondeur du projet européen, le Vieux Continent devant désormais s'assumer comme une communauté géopolitique particulière et non comme l'ébauche d'une république universelle. Il lui faut donc à la fois définir cette identité et accepter les disciplines de la confrontation.

Avec vingt ans de recul, le rejet de la constitution européenne ne peut se résumer à la chronique d'une mort annoncée. Le traité établissant une constitution pour l'Europe était l'aboutissement d'un projet au long cours dont l'ambition était résolument constitutionnelle et, par conséquent, politique. Son échec est d'abord celui d'un rêve politique européen qui est durablement brisé mais aussi le symptôme d'une crise du modèle de l'État de droit démocratique.

La citoyenneté européenne, en étant un statut dérivé de la nationalité des États membres, suscite des critiques importantes. Cet article y répond de trois façons. D'abord, il montre que ce n'est pas le caractère dérivé de la citoyenneté qui la cantonne au champ économique, mais le faible éventail de droits substantiels auxquels elle ouvre l'accès. Ensuite, il présente l'accès qu'elle offre aux droits garantis dans les États membres comme un véritable droit. Enfin, il avance qu'après son retrait de l'Union le Royaume-Uni n'a pas retrouvé sa pleine souveraineté sur ses frontières, mais qu'il a décidé de substituer à la citoyenneté européenne un autre principe de réciprocité pour régler le sort de ses ressortissants dans les États de l'Union et des citoyens européens sur son territoire.