Contenu du sommaire : Revue de l'OFCE n°49

Si la récession du début des années quatre-vingt-dix dans les pays anglo-saxons, ou encore celle du Japon en 1993, résultent principalement d'une crise financière, celle de fin 1992-début 1993 en Europe continentale fut au contraire la conséquence de politiques monétaires excessivement restrictives, qui transformèrent la phase de ralentissement que connaissaient alors les partenaires de l'Allemagne en dépression. La première partie de l'article examine les principales caractéristiques des récessions qui ont affecté les pays industrialisés au cours des trois dernières années. La seconde s'appuie sur le modèle Mundell-Fleming élargi pour illustrer la gestion particulièrement inefficace de la réunification allemande par les pays européens et notamment la France. On montre que, dès lors que l'Allemagne tentait d'éliminer l'inflation résultant du choc de demande de la réunification par une politique monétaire restrictive, l'appréciation réelle du mark était inévitable. Celle-ci aurait pu être réalisée par une appréciation nominale qui aurait atténué en France la phase de ralentissement économique ; mais, avec une parité fixe franc-mark, la désinflation désirée par la Bundesbank ne pouvait que provoquer une déflation française.

Les indicateurs cycliques participent à la description des faits stylisés conjoncturels et permettent une mise en ordre des mouvements et des retournements des différentes variables économiques au sein de séquences typiques d'enchaînements conjoncturels. Ils concourent ainsi à la qualité du raisonnement conjoncturel et à la pertinence des prévisions associées. Leur usage prévisionnel reste cependant difficile et passe par leur intégration dans un raisonnement macroéconomique qui, mettant chaque indicateur à sa juste place, évite tout excès de confiance dans tel ou tel d'entre eux. Cette pratique saine ne devrait cependant pas empêcher de rechercher des règles permettant d'extraire plus rigoureusement et précisément l'information prévisionnelle contenue dans les indicateurs avancés. Ces règles de quantification peuvent bénéficier de l'apport de techniques économétriques d'analyse des séries temporelles qui s'avèrent adaptées à l'étude des phénomènes cycliques. L'introduction de variables exogènes dans les modèles structurels d'analyse cyclique offre ainsi un cadre intéressant pour tester la pertinence d'indicateurs avancés du PIB. Pour les Etats-Unis et la France, l'écart entre taux d'intérêt long et court fournit un tel indicateur avancé dont le caractère précurseur paraît semblable au sein de ces deux économies, bien que le caractère cyclique de la régulation monétaire conjoncturelle soit affirmé plus nettement et depuis plus longtemps aux Etats-Unis. Dans les deux pays, la prise en compte de l'indicateur avancé dans la modélisation du PIB révèle la présence d'une composante cyclique de période égale ou supérieure à la décennie, plus longue que celle du cycle conjoncturel stricto sensu anticipé par l'écart de taux. Cette composante supra-décennale paraît assimilable à un cycle d'accumulation. L'usage prévisionnel des modèles ainsi estimés est soumis à précautions. Ce ne peut être un cadre autosuffisant pour l'activité prévisionnelle du conjoncturiste mais c'est un outil, parmi d'autres, de cette activité, qui est susceptible de fournir des indications utiles sur la proximité des retournements à venir et les facteurs qui y concourent.

Depuis la mise en place de systèmes cohérents de finances publiques, la dette publique a fait l'objet d'études, d'analyses et de controverses entre dirigeants politiques, experts économiques et spécialistes de la fiscalité. Le Traité de Maastricht a remis à l'ordre du jour ces problèmes en fixant un niveau supérieur au ratio dette/ PIB acceptable pour participer à l'union monétaire européenne. L'existence de cette norme combinée avec une évolution très rapide de ce ratio sur les deux dernières années a conduit certains observateurs à dénoncer la situation financière de l'Etat et à prédire une catastrophe dans les années qui viennent. Le but du présent article est d'examiner la situation de la dette de l'Etat qui est l'élément constitutif déterminant de la dette publique et au travers d'un examen sur longue période, c'est-à-dire à partir de 1815, de mieux situer l'endettement actuel de l'Etat et sa dérive. En particulier, cet article montre que le XIXe siècle, qui a théorisé le libéralisme économique et cherché dans l'équilibre des finances publiques une réduction de l'interventionnisme étatique, a, du fait des guerres et d'un évolution très lente des valeurs nominales, supporté des dettes publiques importantes en poids de PIB, alors que le XXe siècle a, jusqu'aux années quatre-vingt, défendu le principe du déficit budgétaire comme régulateur conjoncturel tout en effaçant ses conséquences par l'inflation. Le retour depuis 1983 à des politiques très rigoureuses en matière monétaire réintroduit un environnement de stabilité des prix qui devrait limiter les marges de manœuvre budgétaire et l'utilisation à des fins conjoncturelles du budget de l'Etat, surtout que l'on peut espérer qu'à la différence du XIXe siècle, la guerre a cessé d'être un élément normal et un mode acceptable de régulation de l'activité économique et politique.

Les réformes mises en œuvre en Russie dans le cadre de la transition vers l'économie de marchés ont engendré une détérioration sensible des conditions de vie de la population. Les hausses consécutives à la libération des prix décrétée en janvier 1992, la persistance d'une inflation très soutenue et l'effondrement apparent de la production ont entraîné un appauvrissement absolu. Mais au delà, il semble que les inégalités se sont profondément creusées, les efforts du gouvernement pour réduire les dépenses publiques ne faisant qu'aggraver cette tendance, dans la mesure où ils ont porté principalement sur les salaires des fonctionnaires, les pensions et des secteurs tels que l'éducation publique et la santé. Depuis trois ans, certaines réformes ont été introduites dans le système fédéral de protection sociale ; mais celui-ci demeure gravement défaillant dans plusieurs domaines essentiels. En revanche, les entreprises, traditionnellement très impliquées dans la satisfaction des besoins sociaux de leurs salariés, et les autorités républicaines et locales ont eu tendance à accroître leur rôle social. De ce fait, le système actuel est profondément discriminant : les inégalités régionales de niveau de vie, de capacités économiques et financières risquent d'engendrer d'importantes disparités ; en outre, les inégalités tendent à se creuser entre inactifs et salariés, d'une part, et au sein de ce groupe, d'autre part, entre ceux qui ont la chance d'avoir un emploi dans une entreprise « paternaliste » et les autres, qu'il s'agisse des fonctionnaires, des chômeurs ou des salariés des petites entreprises privées nouvellement créées. La dégradation des conditions de vie de certaines catégories de la population est telle qu'il faut impérativement prendre certaines mesures d'urgence — notamment en matière de soins de santé, d'aide sociale, etc. — même si elles ne semblent pas aller dans le sens de la libéralisation de l'économie. Mais il convient également d'imaginer la manière dont le système actuel pourrait évoluer, à moyen-long terme, en accompagnant l'extension des relations marchandes pour assurer une protection sociale efficace dans un contexte économique qui devrait différer encore longtemps de celui des économies occidentales de marché.

L'utilisation, pendant près de dix ans, du modèle trimestriel du département d'économétrie de l'OFCE permet de faire une rétrospective des erreurs de prévisions passées. Il s'agit, par une analyse statistique des erreurs, d'essayer d'en décrire les principales caractéristiques. Les erreurs sont-elles systématiques, biaisées ou encore expliquées par les erreurs sur d'autres variables, exogènes notamment. A quel horizon prévoit-on le mieux ? Les prévisions faites à l'aide d'un modèle économétrique surclassent-elles celles produites par un modèle naïf ? Il apparaît que la qualité des prévisions s'améliore fortement lorsque l'horizon de prévision se rapproche. Pour l'horizon de prévision le plus court, quelques variables sont systématiquement sous- estimées ou sur-estimées. Les variables que l'on prévoit le plus mal le sont aussi par tous les autres prévisionnistes. Cette étude montre également que les erreurs sur l'environnement international affectent uniquement les prévisions des horizons les plus éloignés et ceci pour un nombre restreint de variables.

Cette chronique traite de trois phénomènes sociaux : • Le chemin parcouru en matière de politique urbaine a conduit à la création de banlieues « en difficulté ». Les pouvoirs publics ont, dans un premier temps, fait face au logement d'une population croissante en aidant les collectivités à construire de grands ensembles (aide à la pierre) ; par la suite, ils ont remplacé ces subventions par des aides à la personne (habitat pavillonnaire), multipliant ainsi les risques de ségrégation des populations selon leur revenu. m Le changement de comportement des électeurs. Relativement aux électeurs inscrits, les partis à vocation gouvernementale mobilisent de moins en moins, suite à la montée en puissance simultanée des abstentions et des partis « hors système » ; cette situation s'explique non pas par un déclin de l'intérêt pour la politique ou un rejet du clivage droite/gauche, mais par une divergence croissante entre les aspirations des électeurs et les impératifs de la gestion gouvernementale. m Enfin une conséquence de la diminution de la taille des familles. On constate que la réussite scolaire est plus fréquente parmi les familles de deux enfants. La convergence vers le modèle de la famille à deux enfants pourrait avoir un impact sensible sur l'élévation du niveau scolaire des nouvelles générations.

Depuis bientôt vingt ans, le chômage européen est un problème social majeur et le signe d'une importante sous-utilisation des ressources à une époque où existent bien des besoins insatisfaits. Alors que l'emploi a crû de près de 6 % entre 1987 et 1990 dans la Communauté Européenne des douze, le taux de chômage dépasse à nouveau 10 % et s'élève. Même selon des prévisions raisonnablement optimistes (un taux de croissance de 2,5 à 3 %) le taux de chômage dépassera 10 % durant au moins quatre ou cinq ans. Cette note prend position sur les politiques de court, moyen et long terme que nous considérons comme les mieux aptes à promouvoir la croissance et l'emploi en Europe Occidentale. Nous prétendons qu'actuellement une politique budgétaire active ne paraît pas constituer un instrument adéquat pour la stabilisation économique à court terme. L'attention devrait plutôt se concentrer sur la consolidation structurelle à moyen terme des budgets, un objectif négligé durant l'expansion de la fin des années 80. Mais nous plaidons pour une stimulation monétaire, à obtenir par une forte réduction des taux d'intérêt nominaux à court terme ; nous proposons le niveau de référence zéro pour les taux d'intérêt réels à court terme, pour aussi longtemps que l'on n'observe pas clairement que la reprise est engagée. S' agissant des politiques de moyen terme, nous recommandons deux ensembles de mesures relatifs respectivement aux coûts du travail et à l'investissement. Nous notons que le chômage élevé se concentre fortement sur les travailleurs non qualifiés. De plus nous trouvons la preuve d'un désaccord croissant entre les structures par qualifications de l'offre et la demande de travail, la composition de celle-ci se modifiant vite au détriment des travailleurs non qualifiés. Cette observation justifie que l'on investisse dans l'enseignement et la formation. Nous considérons qu'elle justifie aussi des mesures visant à réduire le coût du travail non qualifié par rapport aux coûts du travail qualifié et du capital. Un élément important du coût du travail est constitué par des impôts et contributions sociales, qui entraînent un écart, particulièrement substantiel pour le travail non qualifié, entre le coût pour les employeurs et le coût d'opportunité pour la société — de 30 % à 50 % dans les pays de la Communauté. Nous prétendons que le moment est venu de réduire cet écart et nous proposons d'exempter le salaire minimum des contributions sociales à la charge des employeurs. Cela peut se faire soit en percevant de telles contributions, pour tout salaire, sur la part excédant le salaire minimum, soit en introduisant une exonération dégressive s'élevant à 100 % au niveau du salaire minimum et décroissant linéairement jusqu'à zéro au niveau double. La première modalité implique une réforme substantielle des systèmes fiscaux, car son coût direct s'élève à environ 3,2 % du PIB en moyenne dans la Communauté, avec des différences importantes suivant les pays. En revanche, le coût de la seconde modalité est plutôt de l'ordre de 1,2 % du PIB. Dans les deux cas, des ressources de remplacement doivent être trouvées pour la sécurité sociale. Une source naturelle serait l'impôt sur les émissions de CO2 qui est actuellement examiné par les pays de la Communauté (avec un rendement estimé de l'ordre de 1 à 1,3 % du PIB). Une autre source résiderait dans un relèvement des taux de la TVA. Pour la définition exacte, la mise en œuvre et le financement de cette mesure, il y a évidemment place à des mesures spécifiques aux divers pays. Les simulations économétriques faites en France et en Belgique concernant les exonérations de taxes sur le travail, doivent être considérées comme imprécises. En termes généraux elles confirment nos idées selon lesquelles il ne faut certes pas espérer un miracle, mais des gains appréciables en emploi peuvent être attendus à moyen terme, sans coût budgétaire, si notre proposition est appliquée sans timidité. A propos de l'investissement, nous reconnaissons que des capacités inutilisées limitent les perspectives immédiates d'équipe- ment des entreprises. Mais nous prétendons que des ressources inemployées peuvent être mobilisées pour des investissements riches en travail, qui auraient des rendements sociaux adéquats et contribueraient de plus à soutenir la demande globale. C'est aussi la logique de l'initiative d'Edimbourg, où les réseaux trans-euro- péens ont reçu la priorité, ainsi que les petites entreprises. Nous prétendons cependant que l'ensemble convenu à Edimbourg est insuffisant. Un programme d'investissement dont le montant correspondrait aux efforts à venir pour la consolidation structurelle des budgets ne créerait pas de tension sur les marchés du capital, tout en compensant le retard pris par les investissements publics dans la décennie passée. Nous avançons le chiffre de 250 milliards d'Ecus (soit grosso modo huit fois l'objectif d'Edimbourg) comme un but réaliste à moyen terme. Nous proposons de privilégier aussi des domaines tels que le logement pour les ménages à bas revenus, la rénovation urbaine et les transports urbains. Afin de stimuler les investissements ainsi visés, nous suggérons que l'on s'en remettre surtout aux subventions à l'emploi, en proportion du contenu en travail des projets retenus. Une telle disposition renforcerait, voire anticiperait, sur notre proposition précédente destinée à réduire les coûts du travail ; elle aurait surtout pour effet d'élargir l'ensemble des projets attractifs pour des investisseurs privés et des autorités locales. De plus un meilleur accès au marché du capital devrait être recherché grâce à la collaboration d'intermédiaires institutionnels, à l'accroissement des missions de la Banque Européenne d'Investissement, à l'extension ou à la duplication du Fonds Européen d'Investissement. Notre discussion des problèmes structurels se concentre sur les principes de base. Nous insistons d'abord sur les effets défavorables des incertitudes actuelles qui touchent non seulement certains taux d'inflation, d'intérêt et de change, mais aussi les évolutions institutionnelles dans le domaine monétaire, y compris la tentation récurrente de dévaluations compétitives. Nous ne choisissons pas un programme politique spécifique. Mais nous proclamons que réduire les incertitudes institutionnelles à propos des monnaies constitue un objectif important en lui-même. Il devrait être poursuivi activement, afin d'engager l'Europe monétaire sur une voie plus prometteuse pour l'emploi qu'un retour à des taux de change flottants libres entre les monnaies d'économies relativement petites et intégrées entre elles par d'étroits liens commerciaux. Nous examinons ensuite les finances publiques et l'Etat-provi- dence, en reconnaissant que plusieurs pays ont besoin d'une consolidation structurelle de leurs budgets et qu'il existe des éléments de déception quant aux effets des régimes sociaux. Etudiant la logique économique de l' Etat-providence, nous concluons que les réformes à réaliser devraient viser à le rendre plus svelte et plus efficace, non à le démanteler. Pour cela il faut revoir à fond l'efficacité opérationnelle et distributive des programmes existants, afin d'atteindre deux objectifs difficilement compatibles : réduire dans la plupart des pays la part des transferts sociaux dans le PIB, renforcer la protection des plus mal dotés. Les économistes devraient intensifier leur participation aux recherches destinées à relever cet important défi. Enfin, nous tirons les conséquences salariales d'une Initiative Européenne de Croissance visant à une période d'expansion soutenue, donnant la priorité à l'emploi par rapport aux salaires réels. Nous estimons qu'un schéma réaliste associe une croissance de la production de plus de 3 % l'an à une augmentation de l'emploi de plus de 1 % l'an. Cela laisse une marge d'au plus 2 % pour les salaires réels. Etant donné la présence du glissement salarial, le calcul semble conduire à des accords négociés avec des taux réels à peu près constants. Ce schéma est-il réaliste ? Nous soulevons alors la question controversée du rôle que peuvent jouer sur les salaires les poids comparés des impôts sur le capital et le travail. Nous reconnaissons que la baisse de la part des salaires au cours des années 80 a été accompagnée d'une augmentation de la part des revenus d'intérêt, qui dans de nombreux cas sont peu taxés, notamment en raison de la mobilité des capitaux et d'une concurrence fiscale entre pays. A défaut de déclarations systématiques, un prélèvement à la source uniforme au niveau européen, est le seul moyen de corriger ce déséquilibre en faveur des revenus d'intérêt. La question de savoir si un tel prélèvement est ou non désirable en lui-même de façon permanente est débattue entre spécialistes de la fiscalité. Le débat devrait être élargi pour tenir compte de ce que l'équité dans le traitement fiscal du capital et du travail pourrait contribuer de façon significative à la modération salariale, bien qu'il soit prématuré de considérer les preuves empiriques comme concluantes à cet égard. Nous espérons avoir identifié un ensemble de mesures formant un tout cohérent et avoir défini une initiative ayant la taille du problème qui nous confronte. Ces mesures ont des implications budgétaires conduisant à réallouer quelques pour cent du PIB, donc davantage qu'on l'envisage habituellement. Et elles relèvent de la responsabilité d'un vaste ensemble d'institutions qui ne sont pas engagées dans une coordination systématique de leurs politiques. De sérieux problèmes devraient ainsi être résolus pour une mise en œuvre. Nous en appelons aux responsables politiques pour qu'ils fassent preuve d'audace et de détermination en affrontant ces problèmes. Et nous en appelons aux économistes des milieux académiques pour qu'ils participent activement à la définition et à la promotion d'une initiative européenne ambitieuse.