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Prévisions concernant l'environnement international et différents postes de l'économie française: croissance, répartition des revenus, échanges extérieurs, emploi, finances.

Les grandes lignes du scénario d'environnement international qui sous-tend cette projection sont les suivantes. Le prix du pétrole en dollar s'accroîtrait pour rejoindre son niveau d'équilibre à la fin de la décennie. La stratégie de rétablissement de la part du marché pétrolier mondial de ГОРЕР au détriment d'un niveau immédiatement élevé du prix continuerait en effet à être menée avec succès par l'Arabie Saoudite. En conséquence le prix du pétrole s'établirait à 31 dollars le baril en 1992, inférieur de 40 % en pouvoir d'achat à son point haut de 1982, mais la hausse serait de 12 % l'an de 1990 à 1992. Les Etats-Unis entreraient dès le courant de l'année 1988 dans une phase de récession. Celle-ci serait initiée, dans un contexte de politique monétaire modérément restrictive et de politique budgétaire neutre, par le comportement cyclique des éléments de la demande intérieure, que le redressement du commerce extérieur ne suffirait pas à compenser. La nécessaire restriction du budget fédéral qui interviendra à partir de 1989 rendrait plus lente qu'à l'accoutumée la phase de reprise qui s'amorcerait en 1990. La concurrence internationale sera donc acharnée sur un commerce mondial en progression lente. Bien que la dépréciation du dollar touche prochainement à sa fin, les produits américains resteront compétitifs, tandis que les exportateurs asiatiques chercheront des débouchés plus porteurs que le marché des Etats-Unis. Les pays européens seront donc soumis sur leurs propres marchés à de fortes pressions. Le contenu de la croissance française est conditionné par les hypothèses d'environnement international, mais peut-être encore plus par celles qui déterminent l'évolution du partage des revenus : si les mécanismes de formation des salaires sont comparables dans les six prochaines années à ceux qui ont prévalu au cours des années précédentes, en dépit des fluctuations de la politique à court-terme, le partage de la croissance sera à la fois défavorable aux salaires et à la consommation, et les profits serviront plus au désendettement des entreprises qu'à l'investissement. Au cours des années 1989-1992 la reprise de la demande étrangère, combinée à une quasi-stagnation du salaire réel, permettrait de dégager une contribution positive des échanges extérieurs à la croissance, alors que celle-ci a été fortement négative en 1986-1987. Certes le redressement des parts de marché ne compenseraient pas la forte dégradation observée ces dernières années, mais il permettrait au solde industriel de redevenir excédentaire en fin de période. La reprise de l'investissement amorcée dans l'industrie en 1984-1985, puis dans le secteur abrité depuis la fin de l'année 1985 se poursuivrait au cours des prochaines années. Elle résulterait surtout du niveau élevé des profits en 1987-1988, puis, à partir de 1989 d'un rythme de croissance du PIB (2,3 %) supérieur de 0, 7 point à celui observé depuis le second choc pétrolier (1,6 % de 1979 à 1986). De 1989 à 1992 la croissance de l'investissement productif atteindrait 5 % par an. Malgré une légère baisse du taux d'épargne la consommation des ménages croîtrait modérément (1,4 % par an de 1987 à 1992 en raison de la faible croissance du revenu disponible (1,1 % par an). La croissance française serait donc essentiellement tirée par les exportations et les investissements. Le taux de salaire nominal augmenterait au rythme de 3,8 % sur la période 1987-1992, ce qui, compte tenu d'une hausse annuelle des prix à la consommation de 3,5 %, conduirait à une quasi stabilité du salaire réel. L'amélioration des marges se prolongerait, ne se stabilisant qu'en fin de période du fait de la remontée du coût des consommations intermédiaires engendrée par la hausse des prix du pétrole. C'est d'ailleurs essentiellement les facteurs externes qui expliquent la remontée de l'inflation au début des années quatre-vingt-dix, la hausse des prix de production atteignant 3,8 % en 1991-1992, celle des prix de la consommation 4,8 %. Le ralentissement des gains de productivité constaté sur la période récente, en particulier dans le secteur tertiaire, aurait un caractère structurel. La productivité apparente du travail dans les branches marchandes progresserait donc à un rythme relativement modéré (1,8 % par an en moyenne sur la période 1988- 1992). Dans l'industrie la croissance serait toutefois nettement plus élevée (+ 3, 7 %). Comme la croissance serait plus rapide (+ 2,2 % de 1987 à 1992 contre + 1 % de 1980-1987), l'emploi des branches marchandes (hors agriculture et services financiers) recommencerait à croître (0,4 % par an). Cette amélioration de l'emploi est cependant fragile, elle serait entièrement annulée si la croissance de la productivité apparente du travail était de 2,2 % au lieu de 1,8 %. L'emploi total baisserait d'envi- ron 50 000 personnes en 1988, se stabiliserait en 1989 et augmenterait de 210 000 personnes entre 1989 et 1992. L'évolution du chômage à moyen terme est déterminée par trois facteurs : l'emploi total, la population active potentielle et la « politique de l'emploi » menée par les pouvoirs publics, qui vise à agir directement sur le marché du travail (pré-retraites, TUC, SIVP, mesures en faveur de l'emploi des jeunes, des chômeurs de longue durée, etc.). La croissance de la population active resterait soutenue à l'horizon de 1992 (+ 180 000 actifs potentiels en moyenne annuelle). Cette évolution serait toutefois modérée par le maintien d'une certaine « flexion des taux d'activité » due au « découragement » d'actifs potentiels en raison de la croissance du chômage. Enfin nous avons fait l'hypothèse que la dépense publique pour l'emploi serait augmentée de 2,5 milliards par an (francs 1987) permettant «d'éviter» 50 000 chômeurs de plus chaque année de 1989 à 1992. Dans ces conditions, le niveau du chômage atteindrait 3,2 millions à la fin de 1992, contre 3,5 millions si l'effort de politique d'emploi était simplement maintenu constant à son niveau de 1987. La faible croissance des revenus directs que comporte cette projection soulève, à moyen terme, deux difficultés majeures pour les finances publiques. D'une part elle engendre une croissance relativement faible de la TVA (+ 1,7 % par an en francs constants) ; d'autre part les cotisations sociales salariés et employeurs croissent nettement moins vite que le PIB (0,8 % contre 2,2 %), ce qui pose une délicat problème pour les finances sociales. Nous avons néanmoins admis que l'objectif du gouvernement actuel visant à atteindre l'équilibre budgétaire hors charges de la dette publique serait toujours privilégié. Pour atteindre cet objectif en 1990, deux conditions sont nécessaires : une progression des dépenses moins rapide que celle du PIB et l'arrêt de la politique de réduction des impôts directs menée de 1985 à 1988. L'évolution de l'économie française et les marges de manœ- vre de la politique économique sont étroitement dépendantes de l'environnement international. Afin d'illustrer ce point, nous avons construit un scénario dans lequel les hypothèses concernant l'environnement international sont plus favorables. Il apparaît alors une marge de manœuvre pour la politique économique, car le solde des paiements courants est largement excédentaire. Cet environnement plus favorable permet de desserrer la rigueur salariale et d'accroître les salaires de 2 % de plus par an, de 1989 à 1992. La croissance est alors plus portée par la consommation (qui augmente de 2 % au lieu de 1,4 %) et légèrement moins par les investissements. Les importations croissent plus fortement (4,8 % au lieu de 3,8 %). Le PIB marchand augmente de 2,4 % au lieu de 2,2 %, les pertes de compétitivité annulant une partie des effets favorables du meilleur environnement. La situation des entreprises s'améliore moins nettement. Par contre le déficit des administrations est plus faible.

pour l'entreprise est trois fois supérieur à son coût social, ce qui conduit les entreprises à faire des choix socialement inefficaces. La seconde partie de l'article propose plusieurs projections des finances sociales à l'horizon 1992. La première, dite spontanée, ne retient que les mesures déjà prises au 1er décembre 1987. Le pouvoir d'achat des prestations sociales augmenterait au rythme de 2,7 % l'an, soit 0,7 % de moins que la progression des années 1981-1986. Mais, comme la croissance du PIB ne serait que de 1,8 % en pouvoir d'achat, la part des prestations sociales reprendrait sa progression, passant de 26,6 en 1986 à 28,2 % du PIB en 1992. En raison de la faible croissance de la masse salariale, les recettes ne progresseraient que de 0,8 % l'an. En 1988 l'ensemble des régimes aurait un déficit de 29 milliards. Chaque année le déficit augmenterait, en moyenne, de 32 milliards de francs 1986. Il atteindrait 156 milliards en 1992. Ce déficit s'expliquerait pour 90 milliards par l'excès de la croissance des prestations à celle du PIB et pour 76 milliards par l'insuffisance de la croissance de la masse salariale par rapport au PIB. Rapporté à la masse salariale le déficit serait de 1,5 % en 1988 et atteindrait 8,0 % en 1992. Il faudrait augmenter chaque année de 0,8 point les taux salariés et les taux employeurs si on voulait conserver l'équilibre par ce seul moyen. Une accélération de la croissance des salaires de 2 % l'an entre 1989 et 1992 par rapport à la tendance spontanée accroîtrait automatiquement les recettes. Compte tenu des indexations automatiques sur les salaires, les dépenses progresseraient également plus vite mais leur part dans le PIB décroîtrait légèrement. Le déficit à combler serait alors de 119 milliards au lieu de 156 milliards. Le déficit qui apparaît dans la projection spontanée n'étant pas acceptable, il faut envisager des mesures correctrices portant sur les dépenses ou sur les recettes. Nous avons exploré ici une politique, similaire à celle du passé, consistant à faire quelques économies sur les dépenses, à augmenter les cotisations portant sur les salariés et à étendre la fiscalisation. Tout cela sans peser sur les entreprises. Ce rééquilibrage des comptes de la protection sociale pèserait principalement sur les chômeurs et les retraités, dont le pouvoir d'achat par tête régresserait au total de 0,9 % par an ; puis sur les salariés, dont le salaire net diminuerait de 0,4 % par an ; enfin, à un degré moindre, sur l'ensemble des ménages, en raison du prélèvement de 0,8 % sur i'ensembre des revenus. Dans cette hypothèse, de 1987 à 1992, les prestations sociales augmenteraient de 170 milliards de francs 1986 soit la quasi-totalité de la progression du revenu disponible des ménages (200 milliards).

Dans l'avenir le vieillissement de la population, l'augmentation des dépenses de santé, la montée du chômage et la nécessité d'encourager la natalité rendront encore plus cruciaux les problèmes de la Sécurité sociale. Est- il possible de financer l'extension des transferts sociaux sans nuire à la croissance de l'économie ? Pourrait-on réformer le système de protection sociale pour éviter cette extension ? Pour une meilleure transparence des choix sociaux, comme pour l'équilibre macroéconomique il est préférable que la hausse des prestations ne soit financée que par les ménages, cotisations des travailleurs pour sa partie assurance et impôt sur le revenu pour la solidarité. Faire riper toutes les cotisations sur les salariés (en augmentant les salaires à due concurrence) n'aurait pas d'effet immédiat, mais garantirait aux employeurs que la charge salariale n'augmenterait plus du fait de mesures discrétionnaires. Il apparaît illusoire d'espérer améliorer les performances de l'économie française en substituant une taxe sur le chiffre d'affaires ou de la TVA aux cotisations employeurs. Par contre, substituer une taxe frappant les machines à une partie des cotisations des employeurs, en incitant les entreprises à employer plus de travailleurs et à économiser du capital, aurait des effets favorables sur l'emploi. Une solution libérale où l'assistance-solidarité à la charge de l'Etat serait distinguée de l'assurance laissée à l'initiative individuelle et confiée au privé ne parait ni viable ni souhaitable. Pour les dépenses de santé le développement des assurances privées remettrait en cause le principe de l'égalité de tous devant les soins médicaux. Les assurances seraient tentées de sélectionner leurs clients et donc d'exclure les personnes à risques, que la collectivité devrait reprendre à sa charge. Deux voies contradictoires semblent plus prometteuses, mais elles ont leurs risques aussi : les méthodes de contrôle centralisé de l'offre de soins à partir d'un système d'évaluation des techniques médicales ; les réseaux de soins coordonnés basés sur la décentralisation. Le report de l'âge de la retraite n'est pas souhaitable en période de chômage important. Pour répartir équitablement le poids des ajustements nécessaires, il faudrait indexer institution- nellement les retraites sur le salaire net. Le développement des retraites par capitalisation apparaît difficile et plutôt de nature à aggraver les choses. A législation constante, le prélèvement sur les actifs augmenterait fortement (de 44 % d'ici 2020) sans toutefois empêcher une progression du pouvoir d'achat des salariés. Le système actuel de prestations familiales apparaît insuffisant, mais non foncièrement injuste, à condition d'être complété par un dispositif de revenu minimun garanti. Quant aux prestations chômage l'Etat devrait intervenir plus massivement pour subventionner la création ou la sauvegarde d'emplois marginaux, car le coût global pour les finances publiques serait négligeable, voire nul.

La volonté d'achever l'unification du marché économique européen à partir de 1993 a conduit les Etats de la Communauté à s'engager dans une politique de suppression de l'ensemble des contrôles douaniers aux frontières intra-européennes. Eminemment symbolique, une telle mesure implique cependant d'importants changements des systèmes de taxation indirecte des différents pays, en particulier l'harmonisation des règles et des taux de TVA. On peut s'interroger sur l'opportunité d'une telle mesure, car le commerce inter-entreprises (ou inter-établissements) entre les pays de la communauté est exonéré de TVA, ce qui assure la neutralité des différents systèmes nationaux à l'égard des échanges intra-européens. Seuls les échanges effectués par les particuliers sont donc actuellement soumis, au delà d'une certaine franchise, à un système de taxation à la frontière, destiné à corriger les écarts de TVA entre pays. Ce système ne constitue donc pas, à l'heure actuelle, une véritable entrave à la concurrence entre entreprises européennes. Cependant la perspective plus large, et sans doute à plus long terme, d'achever l'ensemble du processus d'unification de l'Europe, notamment par la mise en place d'une véritable politique économique commune, justifie certainement qu'un effort soit engagé rapidement pour rapprocher les systèmes fiscaux nationaux. A cet égard, l'harmonisation des systèmes de TVA, prévue d'ailleurs depuis 1978, constituerait sans doute un pas important, même si elle n'apparaît pas fondamentalement nécessaire à la seule réalisation du marché unique. En ce qui concerne la France, le problème de l'harmonisation de la TVA avec les règles et les taux européens est particulièrement difficile, car cet impôt représente une part des recettes de l'Etat nettement plus importante que dans les autre pays. Cette situation est la conséquence de taux plus élevés (16,3 % en France, contre une moyenne européenne de 13,5 %) et de règles d'assujettissement et de déductibilité plus favorables à l'Etat. En conséquence l'adoption des mesures de réforme du système français préconisées par la Commission des Communautés européennes entraînerait, un important déficit public supplémentaire (de l'ordre de 50 milliards de francs) et ceci malgré le maintien d'un écart positif important entre les taux français et ceux des autres principaux pays européens. L'analyse détaillée du coût des différentes mesures proposées montre qu'une partie importante du manque à gagner de l'Etat résulte du changement de la taxation de deux produits : l'automobile, notamment du fait de l'abaissement du taux de TVA de 28 à 19 % (coût : 10 milliards de francs environ ex-antej, et les produits énergétiques, du fait à la fois du changement des taux et de la modification des règles de déductibilité (coût : près de 20 milliards de francs ex-antej. Or une baisse trop importante des prix de ces deux produits peut, notamment pour l'énergie, apparaître comme étant non souhaitable, alors même que des impôts de substitution, frappant la consommation, peuvent facilement être mis en place (taxe d'immatriculation pour les automobiles achetées en France ou à l'étranger ; augmentation de la taxe sur les produits pétroliers pour l'énergie). Si l'on imagine de compenser ainsi partiellement la baisse des taux de TVA par un supplément de prélèvement sur l'automobile de 10 milliards de francs et une augmentation de TIPP du même montant, il est alors possible de retenir un taux réduit de TVA plus faible que celui proposé par la commission (6 % au lieu de 9 %), tout en limitant l'impact de la réforme sur les finances publiques. Une telle solution serait pratiquement neutre pour les ménages, qui devraient acquitter l'essentiel des impôts nouveaux, mais bénéficieraient des allégements de TVA, et favorable aux entreprises, qui bénéficieraient principalement de la réforme des règles d'assujettissement et de déductibilité. Elle devrait donc plutôt contribuer à améliorer la compétitivité de l'économie française et constituerait un facteur favorable d'insertion dans le Marché unique européen.

La situation économique du monde est certes l'héritage des différents chocs et bouleversements structurels qui ont marqué les quinze dernières années. Mais alors que ces chocs avaient jusqu'à la fin des années soixante-dix des conséquences similaires dans la plupart des pays de l'OCDE, ils semblent depuis s'être accompagnés d'évolutions contrastées. L'Europe, à l'inverse des Etats-Unis notamment, semble se complaire dans une croissance molle destructrice d'emploi, dans une gestion austère des finances publiques, et se délecte de désinflation. Une hypothèse de travail surgit alors naturellement : et si aux différents événements « externes » qui ont pesé sur l'évolution de l'emploi dans les pays européens s'était ajouté une modification d'ordre interne, un changement institutionnel pourrait-on dire, au terme duquel la situation présente apparaîtrait plus choisie que subie ? La faible croissance, la stagnation de l'investissement productif, le niveau élevé du chômage en Europe dans les années quatre-vingt seraient, selon cette hypothèse, en partie la conséquence d'un changement des préférences des décideurs politiques : non seulement, semble-t-il, la désinflation et l'équilibre extérieur deviennent prioritaires, mais les actes, les faits et les discours se rejoignent pour signifier que l'emploi et la croissance ne peuvent plus être l'objet d'une politique macroéconomique. Le présent article tente d'étayer cette hypothèse de travail en mettant les développements économiques récents en perspective et en confrontant le discours des gouvernements sur les objectifs de la politique économique aux politiques effectivement mises en œuvre, aux doctrines qui en constituaient l'environnement intellectuel et aux performances des économies. De l'analyse des vingt-cinq dernières années, se dégagent deux impressions majeures : celle d'une grande continuité pour l'essentiel au Japon et aux Etats-Unis ; celle d'une rupture, à certains égards radicale, en Europe au tournant des années soixante-dix et quatre-vingt. Certes il est toujours possible d'affirmer que les choix furent contraints et que les gouvernements ont fait ce qu'ils ont pu pour maîtriser les conséquences d'événements sur lesquels ils n'avaient aucune prise. Mais cette affirmation ne résiste pas à une analyse détaillée de l'environnement des politiques économiques de la période. Depuis trois ans les circonstances extérieures — baisse du dollar, du prix du pétrole, volonté des Etats-Unis d'abaisser les taux d'intérêt — ont largement accru les marges de manœuvre des politiques économiques en Europe. Et pourtant ces dernières n'ont pas été infléchies ! Les politiques restrictives ne semblent plus avoir le caractère conjoncturel qu'elles possédaient dans le passé ; elles deviennent structurelles. Le SME notamment fonctionne comme un moyen de produire de la désinflation, mais aussi comme un inhibiteur de croissance. Les excédents européens et les déficits américains sont pour partie la conséquence d'une croissance trop faible en Europe. Il semble que sous la contrainte des événements boursiers de ces derniers mois, les gouvernements envisagent de réviser les orientations de leur politique économique. Cet article a pour ambition de contribuer au débat qui présidera à ces révisions. Il est bon en effet que soient aussi discutés les objectifs de la politique économique.

Les baisses récentes sur les marchés boursiers et les turbulences sur ceux des changes ont exacerbé les pressions internationales sur la RFA pour qu'elle relance son économie. Elle fonde son manque d'empressement sur des préoccupations structurelles et la crainte de l'inflation. Les expériences décevantes de politique expansionniste faites à la fin des années soixante-dix l'avaient conduite à partir de 1981 à une certaine austérité budgétaire. Sa politique monétaire, préoccupée par la désinflation, n'a pas été assouplie malgré la réduction des déficits publics, si bien que les taux d'intérêt sont demeurés relativement élevés. Le redressement de la rentabilité du capital a eu des effets limités sur l'investissement. Dans une période où les facteurs démographiques augmentaient les effectifs de travailleurs disponibles, des rigidités inhérentes au marché du travail ont contribué à freiner la résorption du chômage, mais c'est la faiblesse de la demande interne qui semble avoir été déterminante. Elle contribue, avec l'appréciation du dollar jusqu'en 1985, à expliquer la montée des excédents commerciaux et courants, malgré des pertes de parts de marché enregistrées dans des secteurs clés de l'industrie. L'appréciation du deutschemark vis-à-vis du dollar depuis octobre 1987 assombrit les perspectives d'exportation pour les trimestres à venir. L'investissement et l'emploi en seront affectés, ce qui pèsera sur la masse des revenus distribués aux ménages. Par ailleurs une certaine tendance à accroître l'épargne ne sera pas favorable à un regain de la consommation. Peu d'effets stimulants sont à attendre de la politique économique. En matière monétaire l'attention portée aux agrégats et le niveau déjà bas des taux d'intérêt ne laisse guère de marge de manœuvre. Quant aux allégements fiscaux qui seront appliqués en 1988, ils n'apparaissent guère suffisants pour faire que la croissance de l'activité soit supérieure à celle de l'année 1987, déjà morose.

Le vieillissement de la population allemande est le plus avancé dans le monde. L'immigration massive en provenance d'Allemagne de l'Est a accentué le phénomène dans les années cinquante. Cette population âgée est en majorité féminine. Comme en France le revenu moyen par tête des personnes âgées est supérieur à la moyenne. Leur patrimoine financier est nettement au-dessus de la moyenne. Les conditions de vie et l'état de santé du troisième âge s'améliorent nettement. Il en résulte des conséquences positives sur l'économie de la RFA. Ces personnes dépensent leurs revenus en consommations courantes et épargnent peu, contrairement aux gens âgés français. Elles participent activement à la vie associative et politique. Leurs relations avec leur descendance se renforcent : elles rendent toutes sortes de services matériels, mais sur le plan de la morale et des valeurs la distance entre les générations s'accentue.

La nation espagnole s'est constituée à partir de composants historiques souvent antagonistes (Islam, Judaïsme, Chrétienté). Au XVIe siècle, après la Reconquête, la Castillle unie à l 'Aragon entreprend de construire l'unité nationale. La politique espagnole est depuis lors tiraillée entre la tentation fédéraliste et l'affirmation unitaire. La Constitution de 1978 consacre la reconnaissance du droit des Communautés autonomes à gérer leurs propres affaires dans l'échange et la solidarité, sans choisir pour autant la voie du fédéralisme. Cet « Etat des Autonomies » (Estado de las Autonomias) joue un rôle essentiel dans la vie de la société espagnole et dans la croissance de son économie. Après avoir analysé les mécanismes des statuts des Communautés, complexes mais bien adaptées à la diversité des réalités régionales, l'étude s'attache à établir une typologie des régions autonomes. Leurs potentialités et leur dynamisme économique placent en tête Madrid, la Catalogne et l'Andalousie stimulées par les grands projets de 1992 (Jeux Olympiques de Barcelone et Exposition universelle de Seville). Le Pays basque et Valence suivent immédiatement. Ailleurs apparaissent aussi de sérieuses chances de développement, sauf dans les deux Castilles et l'Estrémadure qui font figure de parentes pauvres. Aux régions les plus déshéritées économiquement et socialement manque aussi le ressort mobilisateur d'une conscience culturelle forte. Ces inégalités entre les régions exigent de constantes régulations, que les Communautés autonomes mènent de concert avec le pouvoir central. Cette dynamique originale vaut à l'Espagne d'avoir d'ores et déjà une place marquante dans l'Europe des régions en cours d'élaboration.