| Titre | Discussion. Deuxième journée | |
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| Auteur | Karel Svoboda, Slavoljub Popovic, Jurij A. Tikhomirov, André Molitor, Ion Vintu, Pierre Lavigne, Gérard Timsit, Charles Eisenmann, Zygmunt Rybicki, Jean Rjvero, József Halász, Georges Dupuis | |
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Revue | Revue d'études comparatives Est-Ouest |
| Numéro | Vol. 6, 3, 1975 | |
| Rubrique / Thématique | La recherche administrative en Europe. Colloque international du C.N.R.S. organisé les 15-17 novembre 1973 par le Service de Recherches Juridiques Comparatives du C.N.R.S L'adaptation des structures aux objectifs |
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| Page | 173-222 | |
| Résumé |
La seconde journée du colloque s'ouvre sous la présidence de M. Drago, elle a pour thème « L'adaptation des structures aux objectifs ». Pour donner le ton des débats qui l'ont animée, on peut retenir deux caractères dominants. Le pessimisme tout d'abord, plus nettement marqué chez les Français. Certains, comme M. Dupuis, ou M. Deugnier dressent un constat d'échec des diverses expériences tentées, tout en soulignant la « qualité intrinsèque > des réformes entreprises. D'autres, M. Drago, M. Molitor, M. Rivero demandent que l'on nuance ce pessimisme qu'ils jugent excessif. Les participants étrangers, de leur côté, ont plutôt tendance à décrire les solutions adoptées dans leurs pays respectifs sans chercher à porter de jugements en termes de succès ou d'échecs.
Le second trait qui marque cette journée, c'est le grand nombre de problèmes abordés. Ce thème de l'adaptation des structures aux objectifs suscite des interventions très variées. On note la diversité des domaines considérés et des références faites. Par ailleurs, nombreux sont les intervenants qui, comme M. Tikhomirov ou M. Rivero, soulignent la complexité de ces problèmes. Tout ceci contribue à donner aux interventions un caractère à la fois très touffu et très dense. On peut cependant dégager quatre directions de l'ensemble des débats : l'analyse des données, l'explication des buts poursuivis, le recensement des voies et moyens, enfin le dégagement d'un certain accord sur la nature du problème-clé : la coordination.
On va les reprendre successivement.
L'analyse des données, tout d'abord, est surtout le fait du rapporteur français, M. Dupuis, Directeur des études à l'ENA, qui s'applique à dégager les lois inhérentes à l'Administration française, avec lesquelles les réformes doivent compter. M. Dupuis en dégage trois : une « loi de concentration croissante », une « loi de segmentarisation croissante », et une « loi de technocratisation croissante ». Ce diagnostic est entériné par M. Deugnier qui l'illustre de ses propres expériences. A ces trois lois, M. Timsit vient en ajouter une quatrième : une « loi de clochardisation croissante », ce thème de l'insuffisance des crédits est à son tour développé par M. Deugnier, tandis que M. Drago et M. Dupuis soulignent l'importance de la dimension financière des problèmes.
L'explication des buts poursuivis conduit les intervenants à envisager deux aspects complémentaires de la question : la recherche d'une vision globale de toutes les exigences en présence, et la recherche d'un équilibre optimum entre ces facteurs contradictoires. La première préoccupation, celle d'une vision globale de toutes les exigences en présence, demande la prise en considération des « différents plans et niveaux », comme le souligne M. Rivero. M. Dupuis insiste sur la « multi- rationalité » avec laquelle on doit conduire l'observation de l'Administration. M. Tikhomirov montre à quel point la prise en compte de la « multiplicité et de la complexité des problèmes » est importante au regard de l'adaptation des structures. Enfin, M. Molitor parle d'un « vaste tissu conjonctif », alliant le vertical à l'horizontal et les structures formelles aux structures informelles.
Une fois assurée cette vision globale, le problème est alors celui de l'équilibre optimum à établir entre les facteurs contradictoires. Ainsi en va-t-il de la répartition des pouvoirs entre les Administrations centrales et locales, comme le soulignent M. Halasz, M. Schnur et M. Autexier, entre les experts et les organes délibérants, selon M. Molitor et M. Dupuis, entre les hommes politiques et les experts, d'après M. Bocognano. L'équilibre est aussi à trouver entre la fluidité des objectifs et la viscosité des structures pour MM. Lavigne, Molitor et Timsit qui cherchent un optimum entre les structures légères et les structures lourdes, tandis que M. Drago évoque les administrations de mission et les administrations de gestion.
Compte tenu de ces buts, nombreux sont les participants qui font état des voies et moyens retenus par leurs pays respectifs. Certains ont plutôt le caractère de solutions organiques ; c'est ainsi que M. Halasz, le rapporteur des pays de l'Est, décrit avec beaucoup de précision l'organisation administrative hongroise, et montre comment l'institution des conseils populaires a répondu à cette recherche d'une « unité territoriale optimum ». M. Svoboda, de la même manière, dresse le tableau de l'organisation administrative tchécoslovaque. Le second volet des voies et moyens dont il fait état relève plutôt des solutions techniques. M. Bocognano expose les avantages relatifs à l'introduction de la RCB dans l'Administration française. Ce qui suscite chez M. Drago une question : « Ya-t-il en U.R.S.S. des procédures comparables à la RCB ?» M. Tikhomirov répond par la négative, mais mentionne la possibilité de constitution d' « organes ad hoc », en cas de nécessité. M. Molitor insiste sur la nécessité d'adopter des structures légères mieux adaptées à l'application de la RCB et comparables aux « task forces » américains.
En dépit des divergences de vues sur les solutions à privilégier, un certain consensus paraît se dégager sur la nature du problème-clé. L'ensemble des participants s'accorde à penser qu'il réside dans la coordination. Celle-ci peut revêtir plusieurs formes dont M. Dupuis dresse la typologie. Il distingue ainsi la « coordination hiérarchique », la « coordination par collégialité », et la « coordination par consultation ». M. Vintu se montre favorable à la coordination par collégialité tandis que M. Deugnier fait part de ses réticences. M. Stjepanovic montre, comment, en Yougoslavie, c'est plutôt par la voie consultative que se fait cette coordination.,
Cette technique de la coordination comporte selon M. Rivero un risque, qui est celui d'éloigner encore le centre de décision des administrés. C'est tout le problème de la localisation du pouvoir de décision, qui est repris par M. Autexier en termes de ? recherche d'un niveau optimal ». L'impératif le plus souvent évoqué est celui de la démocratie. M. Halasz le considère comme « l'un des objectifs qui jouent un rôle déterminant dans l'adaptation administrative ». M. Drago et M. Lecoq émettent cependant quelques réserves sur la « prolifération des organes délibérants » et les risques d'alourdissement qui sont inhérents à la « polysynodie ». De son côté, M. Schnur dénonce la « victoire des experts », en ce sens que « ce sont les experts eux-mêmes qui se définissent experts ». M. Rybicki va plus loin et pose le problème de la « coordination des coordinateurs ». Plus théoriquement, M. Borkowski souligne l'importance du processus décisionnel et M. Popovic fait état de la classification des décisions adoptées par les organisations de travail en Yougoslavie.
En conclusion, il faut souligner que tout au long des débats a été rappelée l'importance des hommes. M. Rivero, M. Dupuis et M. Eisenmann se rejoignent pour dénoncer le gaspillage des hommes qui est lié aux structures elles-mêmes. M. Rivero et M. Deugnier insistent sur la nécessité d'associer les hommes aux décisions sous peine de se heurter à de sérieuses résistances. Enfin, M. Levy insiste pour que l'on ne néglige pas « le niveau de l'exécution ». Mais c'est déjà anticiper sur le thème de la troisième journée consacrée, on le sait, à 1' « adaptation des hommes ».
Gilliane de LA LAURENCIE Source : Éditeur (via Persée) |
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| Résumé anglais |
DISCUSSION ? 2nd day.
The second day of the seminar whose topic was "Adapting Structures to Objectives" was presided over by Mr. Drago. To give an idea of the tone of the debate, let us say there were two dominating features. First, pessimism ? more clearly noticeable among the French. Certain, namely Mr. Dupuis or Mr. Deugnier evoked the damaging evidence of unsuccessful experiments, while granting the "intrinsic quality" of the reforms undertaken. Others, Messrs. Drago, Molitor and Rivero preferred to attenuate the pessimism which they found excessive. Participants of other nationalities were more inclined to describe the solutions adopted in their respective countries, rather than judge in terms of success or failure.
' The second feature of the day was the important number of problems evoked. The topic, "Adapting Structures to Objectives", gave rise to a great variety of interventions. The diversity of the areas considered and the references made are worthy of note. Several participants, among whom were Messrs. Tikho- mirov and Rivero, underlined the complexity of these problems. The discussion then became very dense and involved. However, four general orientations emerged from the debate: the analysis of collected data, an explication of the goals sought, an evaluation of ways and means and finally, a certain agreement on the nature of the key problem: coordination.
The four above points will be treated successively. First the analysis of collected data primarily concerned Mr. Dupuis, Director of Studies at the National School for Administration (ENA). In his attempt to clarify the inherent laws within the French administration which must be taken into account when reforms are made, Mr. Dupuis set forth three: a "law of growing concentration, a law of growing segmentation and a law of growing technocratization". This diagnosis was confirmed by Mr. Deugnier with illustrations from his personal experiences. Mr. Timsit added a fourth law ? that of growing pauperization. Mr. Deugnier developed the former theme while Messrs. Drago and Dupuis insisted on the financial dimensions of the problem.
An explication of the goals sought lead to two complementary aspects of the question ? the quest for a general overall view of necessary elements and optimum balance between contradictory factors. Mr. Rivero noted that the former requires taking different "planes and levels" into consideration, while Mr. Dupuis insisted upon the "multinational" aspect of observation of the administration. Mr. Tikhomirov pointed out the importance of acknowledgement of the "multiplicity and complexity of problems" in adapting structures. Finally, Mr. Molitor evoked the "vast conjoining matter welding vertical and horizontal and formal and informal structures."
Once an overall view was assured the problem arose of optimizing the balance between contradictory factors. There is also the distribution of power between central and local administrations, underlined by Messrs. Halasz, Schnur and Autexier, between experts and deliberating organisms, according to Messrs. Molitor and Dupuis and between politicians and experts as noted by Mr. Bocognano. Balance must also be established between the fluidity of the objectives and the viscosity of the structures according to Messrs. Lavigne, Molitor and Timsit seeking optimization between heavy and light structures, while Mr. Drago evoked execution versus direction in administration.
The ways and means employed in their respective countries to attain prescribed goals were described by many participants. Certain solutions are somewhat organic. Mr. Halasz, the reporter for the Eastern countries, described the organization of the Hungarian administration with great precision in an organic way and showed how popular councils responded to the inquiry for "optimum territorial unity". In the same way, Mr. Svoboda outlined the Czechoslovakian administrative organization. Then came the technical solutions to ways and means. Mr. Bocognano exposed the relative advantages of the introduction of the rationalization of budgetary choices into the French administration. At this point Mr. Drago questioned whether techniques comparable to rationalization of budgetary choices exist in the Soviet Union. Mr. Tikhomirov responded to this in the negative, but asserted that an "ad hoc organism" could be created if necessary. Mr. Molitor underlined the necessity of adopting lighter structures, more adaptable to implementing rationalization of budgetary choices and comparable to American "task forces".
Despite divergent views on what solutions to choose, a certain concensus emerged regarding the nature of the key problem. Participants agreed that it lies in coordination. It may take on different forms, which Mr. Dupuis set forth as "hierarchical coordination", collégial coordination and consultative coordination. Mr. Vintu inclined in favor of collégial coordination while Mr. Deugnier was reticent. Mr. Stjepanovic indicated that it is rather by way of consultation that coordination is achieved in Yugoslavia.
According to Mr. Rivero this technique is risky in that decision centers are far removed from those concerned. The whole problem of localizing decision- making power is contained here, and was picked up by Mr. Autexier in terms of "seeking an optimum level". Democracy was the imperative the most frequently evoked. Mr. Halasz consider it an "objective which plays a determining role in administrative adaptation". Mr. Drago and Mr. Lecoq voiced some reserves concerning "the proliferation of deliberating organisms" and the risks of overcharging the structure inherent to "polysynodism". Mr. Schnur denounced the "victory of the experts" since it is "the experts themselves who define the experts". Mr. Rybicki went a step further and suggested "coordinator coordination". More theoretically, Mr. Borkowski underlined the importance of the decision process, and Mr. Popovic pointed out the classification system adopted for decisions by labor organizations in Yugoslavia.
In conclusion it should be noted that the importance of the individual was underlined throughout the debates. Messrs. Rivero, Dupuis and Eisenmann deplored the waste of manpower linked with the structures themselves. Messrs. Rivero and Deugnier insisted that the man in the ranks must be associated in decision- making or there would be serious resistance. In closing, Mr. Levy urged that the "execution level" should not be neglected. But this already spills over into the topic of the following day.
Gilliane de LA LAURENCIE Source : Éditeur (via Persée) |
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| Article en ligne | http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/receo_0338-0599_1975_num_6_3_1988 |
