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La recherche administrative en Europe. Colloque international du C.N.R.S. organisé les 15-17 novembre 1973 par le Service de Recherches Juridiques Comparatives du C.N.R.S

• Introduction - Pierre Bauchet p. 5-6
• Présentation - Michel Lesage p. 7-10

• L'interdisciplinarité dans la recherche administrative

  • Le caractère interdisciplinaire des recherches sur l'administration - Jerzy Starosciak p. 13-28
    L'auteur procède à l'étude des problèmes interdisciplinaires de l'administration ; il s'intéresse à la formation et à l'activité des équipes interdisciplinaires qu'il est possible de créer, c'est-à-dire d'équipes élaborant des synthèses limitées et non une synthèse universelle. Ainsi, il présente les thèmes essentiels en partant de l'expérience acquise dans le fonctionnement pratique de ce genre d'équipes. L'organisation de l'activité de ces équipes pose un premier problème : la nécessité, pour chacun des membres de l'équipe, d'user de méthodes différentes qui, pourtant, sont toutes destinées à donner des résultats comparables. Une seule méthode ne peut servir indifféremment au juriste et au sociologue, au psychologue et à l'économiste, bien que l'objet de leurs recherches soit, dans le cadre de l'équipe, constitué par les problèmes de fonctionnement de l'administration. Le deuxième problème se rapportant à l'intégration relative de leurs recherches est celui de l'emploi de vocabulaire et de notions communs et de leur compréhension. Les termes juridiques ont cette supériorité sur les termes admis par les autres sciences, qu'ils jouissent de l'autorité de la norme de droit, que leur emploi est formellement admis. Il est donc du devoir des juristes de faire connaître le sens des notions juridiques dans ce genre d'équipes. Mais les juristes doivent encore assimiler les notions élaborées par les autres sciences, ne serait-ce que par la sociologie et l'informatique. Pour arriver à un certain degré d'adéquation de comparaison des recherches, l'élargissement de la liste des" termes communs à plusieurs sciences paraît nécessaire, bien qu'une identité totale des termes semble impossible. Le troisième problème réside dans la composition de l'équipe. Les « disproportions qualitatives » entre les membres ne disqualifient pas forcément l'équipe, à condition que la ligne de son activité ? le but des recherches collectives ? soit représentée par des savants garantissant un développement créateur du thème, étant donné que les représentants des autres sciences ont moins pour tâche de créer des conceptions nouvelles que d'assurer l'exploitation de l'acquis existant, dans un secteur donné et à des fins particulières. Le quatrième problème est celui de l'exploitation du matériel, et tout particulièrement du matériel déjà recueilli par l'administration, qui dispose généralement de nombreuses observations et de documents concernant aussi bien les effets sociaux de son activité que les rapports au sein de l'administration. Il s'agit bien souvent de matériaux inédits et le droit d'y accéder serait d'une grande aide pour les recherches. En utilisant les documents conservés par l'administration, l'équipe doit être en mesure de poursuivre des recherches indépendantes. L'intégration à l'équipe de personnes possédant la connaissance pratique des problèmes du fonctionnement de l'administration, peut parfois donner de bons résultats. Le cinquième problème est représenté par la formulation des conclusions. La composition de l'équipe et le but pour lequel elle a été formée en préjugent. A quoi la conclusion doit-elle se rapporter ? c'est ce qu'il faut établir lors de la constitution de l'équipe. Seul le contenu du résultat des recherches demeure inconnu quoique hypothétiquement prévu. Dans ce cas, il ne s'agit pas du seul contenu des conclusions mais de leur efficacité, de leur valeur sociale. La mesure de cette valeur ne peut être qu'une : leur exploitation présente ou future pour améliorer la vie sociale. De ce point de vue, la critique des conclusions conduit souvent à des accusations mutuelles entre la théorie et la pratique. L'auteur, lui-même, « théoricien professionnel », est plutôt prêt à écouter la voix de la pratique. « Bien que la solution détaillée des problèmes administratifs fasse partie du domaine de l'activité des différentes sciences, les équipes vouées aux recherches interdisciplinaires ont une tâche importante à remplir outre celles dont il était question. En effet, aussi bien l'appréciation de l'histoire du développement de la science pendant les vingt années qui viennent de s'écouler que l'observation des besoins indiquent que les plus grands besoins en même temps que les plus grandes possibilités de découvertes et de propositions nouvelles se trouvent au point de jonction des différentes branches de la science. Ainsi, à l'heure actuelle, la meilleure voie pour susciter des réponses nouvelles à des questions sans cesse posées sur l'administration, par la pratique sociale, passe par l'étude des problèmes « limitrophes », entreprise par des équipes interdisciplinaires ». Telle est la conclusion du professeur Starosciak.

    The Interdisciplinary Character of Research on Administration. In a study of the interdisciplinary problems of administration, the author is interested in the activity of teams elaborating limited syntheses on essentiel problems and not on universal ones. He presents what he considers are essential topics based on his personal experience in the practical working in this field. The problem of methodology is the first to confront the researcher, the need existing for different members of the team to use different methods, despite supposedly comparative results. The same method cannot be used indifferently by the Jurist, the Sociologist, the Psychologist and the Economist even when the team's research work bears on a common project. The second problem is that of vocabulary and common comprehension. Legal terms have a certain ascendancy over other scientific terminology, since they are invested with the authority of the Law. Teams should therefore be versed in legal terminology and Jurists should assimilate notions proper to other sciences and techniques, such as Sociology or Computerization. To render the language of comparative research adequate, a larger spectrum of terms, common to several sciences, would be useful although total identity seems impossible. The third problem is in the composition of the team. "Qualitative disproportions" in the capacities of team members does not necessarily disqualify the team, as long as the central creative guideline of the research is assured by able specialists, particularly since the other participating disciplines only exploit the data and are not expected to propose new conceptions. The fourth problem is exploiting the material, especially that which has already been collected by the administration, concerning its activity and its social effects. This material is often unpublished and it would be useful if research had access to it. In other words, the team should be allowed to practice independently even when the documents belong to the administration. For the best results people having a practical knowledge of the functioning of the administration should also be integrated into the team. The fifth problem is that of deriving conclusions. The team's composition and the subjects of the research should already give some indications regarding the conclusion, the question on which the conclusion should bear having already been decided when the team was created. Only the contents remain unknown, although hypothetically foreseen. There is, therefore, not only the case of the contents of the conclusions but also of their efficiency or social value. The measure of this value is their present or future use in bettering society. From this point of view the criticism of the conclusions often leads to mutual accusations between theory and practice. The author of this article who is a "professional theoretician" admits his own tendency to lend an ear to practice and concludes: "Although the detailed solution of administrative problems is part of the activity of different sciences, interdisciplinary research teams have another job to fulfill. Over the past 20 years, analysis of the development and needs of science indicates that the important needs, and possibilities for discoveries and new propositions lie at the crossroads of the different scientific branches. Thus, the best way to generate new answers to the same questions concerning the administration is by studying "fronteer" problems via interdisciplinary teams".
  • L'interdisciplinarité dans la recherche administrative en Europe - Gérard Timsit, Yves Chapel, J. Starosciak p. 29-55
    Il existe un certain paradoxe à revendiquer à la fois l'autonomie de la science de l'Administration et l'interdisciplinarité dans la recherche administrative. L'explication s'en trouve peut-être dans la manière dont est actuellement conçue la science administrative dans les différents pays européens. La science de l'Administration paraît encore aujourd'hui marquée en quelque mesure par ses débuts. Elle ne s'est pas tout à fait dégagée de ses origines, c'est-à-dire des sciences administratives qui ont servi à la constituer. La recherche administrative reflète l'état de ce processus. Elle est aujourd'hui caractérisée par la juxtaposition des disciplines dont a hérité la science administrative ; elle en est au stade de la pluridisciplinarité. L'intégration des disciplines, l'interdisciplinarité, ne deviendront possibles que lorsque la science administrative sera parvenue à maturité. Ce rapport analyse en particulier les obstacles à l'interdisciplinarité et les objectifs qu'elle poursuit dans la recherche administrative.

    Interdisciplinarity in Administrative Research in Europe. It is somewhat paradoxical to demand autonomy for Administrative Science and interdisciplinarity for administrative research. The explanation may perhaps be found in the way in which the science of Administration is perceived in the different European countries. The science of Administration is still in some ways marked by its beginnings. It is not altogether free from its origins, that is the administrative sciences of which it is constituted. Administrative research reflects the state of this process. Today it is characterized by the juxtaposition of the disciplines inherited by Administrative Science; it is at the stage of pluridisciplinarity. The integration of disciplines ? interdisciplinarity ? will only be possible when Administrative Science has reached its maturity. This report analyses the obstacles to interdisciplinarity and its objectives in the field of administrative research.
  • Discussion. Première journée - Gérard Timsit, Guy Braibant, Georges Dupuis, Lucien Nizard, Lucien Sfez, Francis de Baecque, Jurij A. Tikhomirov, Roland Drago, Charles Eisenmann, Eugène Zaleski, Nikola Stjepanovic, Janusz Borkowski, M. G. Kostadinov, István Kovacs, Georges Mond, Danièle p. 57-130
    de la recherche administrative, les débats ont témoigné d'une volonté commune de coopérer ; les participants ont tous insisté sur la nécessité de mettre sur pied des recherches interdisciplinaires ? ou pluridisciplinaires ? qui seraient effectuées par des équipes internationales ou par plusieurs équipes nationales sur un sujet commun. Lucette KHAIAT

    DISCUSSION ? 1st day. The International Seminar on Administrative Research in Europe, organized by Mr. Lesage was held on November 15-17, 1973, in the Conference Hall of the French National Center for Scientific Research (C.N.R.S.). Both Eastern and Western European countries were largely and brilliantly represented: Belgium, Bulgaria, Czechoslovakia, Federal Germany, Hungary, Poland, Rumania, U.K., U.S.S.R. and Yugoslavia. French specialists, mostly Jurists, but including civil servants, political representatives, and Sociologists were also numerous. The initial presentations were made by the organizers of the seminar, and the first work session was subsequently opened under the presidency of Mr. Brai- bant on the theme "Interdisciplinarity in Administrative Research". The two reporters, despite the divergence in systems, often presented similar problems and solutions. The interventions, which in the course of the day were enflamed and often caustic but always enriching, converged around three themes: the present situation of Administrative Science and concrete experiments in interdisciplinarity; the aims of interdisciplinarity and the methods to employ; and the nature of Administrative Science itself. Where is Administrative Science? At present there is juxtaposition of the different sciences pertaining to administration, but a need for broader conceptualization and a more interdisciplinarity approach is felt. This gives rise to certain problems. Epistomological obstacles were brought up by two reporters. The difficulty of decoding concepts and transcoding must not hamper research. Having underlined the imbrication of scientific activities such as Planning, Economics, Administrative Law, Sociology, Psychology, Computer techniques, participants of the seminar related concrete experiments in interdisciplinary research conducted in their respective countries, describing difficulties encountered, the first reflex of self-defense, the need for strict methodology and finally the break through. They all agree that interdisciplinarity is an unquestionable contribution. Interdisciplinarity also comes up against other obstacles of an institutional nature, compartmentation within faculties, in the administration and even within the National Center for Scientific Research. International teams should be created so that problems may be invested with an international dimension. Research should also be conducted in different countries by mixed teams or based on a common subject. The methodology to adopt was the subject of much debate. Methods must differ when they serve different points of view or when they apply to different objects. Certain considered that collaboration between two teams, each having its own program, is perhaps less difficult. Others favored research on administration via mixed teams. The Aims of Interdisciplinarity In any case research work which answers the need of enlightenment concerning concrete phenomena should lead to conclusions having a theoretical character. Administrative Science must be endowed with conceptual and methodological unity. The second aim of interdisciplinarity is to permit the exploration of fronteer regions. The problem of the existence of one Science or many, the favorable or unfavorable consequences of "hybridism" were issues for heated discussion. In a successful effort to clarify the debate, the President remarked that, "starting with research on interdisciplinarity we have arrived at the problem of the very existence and necessity of Administrative Science." The Very Nature of Administrative Science and its object was the focal point of several interventions, certain considering that Administrative Science has no epistemological statute. For several participants, set on defining its object, Administration is an instrument of the political apparatus, a bureaucracy, an organism for political representation of a certain clientele. Its role is to organize, therefore innovate. Administration must prepare solutions for the future bearing the social conscience in mind. Interdisciplinary or pluridisciplinary research, Administrative Science or sciences? If no agreement was reached as to the nature of administrative research, the debates evidenced a common will to cooperate; the participants insisted on the need of establishing interdisciplinary or pluridisciplinary research, to be carried out by international teams or several national teams on a given subject. Lucette KHAIAT

• L'adaptation des structures aux objectifs

  • L'adaptation des structures aux objectifs dans l'administration française - Georges Dupuis p. 133-158
    Dans ce rapport relatif à « L'adaptation des structures aux objectifs », l'auteur examine d'abord les différents facteurs qui commandent la coexistence des structures administratives, ainsi que la convergence de leurs actions. Il montre que l'appareil administratif est constamment marqué par une tendance à l'inadaptation à ses propres missions. Trois séries de processus illustrent des dysfonctions et les efforts faits pour les corriger. 1) Les concentrations s'analysent dans la primauté excessive d'un niveau d'attributions plus élevé ou d'un secteur moins spécialisé. 2) Les collaborations laissent intacte l'autonomie des collectivités, des négociations, des consultations, des contrats. 3) Enfin les annexions aboutissent à la disparition pure et simple de certaines attributions des organismes à coordonner au profit du coordinateur.

    Adapting Structures to Objectives in the French Administration. In the report "Adapting Structures to Objectives", the author first examines the different factors governing the coexistence of administrative structures and the convergence of action. He points out that the administrative apparatus is marked by a constant tendency toward inadaptation to its own workings. Three processes illustrate these dysfunctions and the efforts made to correct them: 1) The result of aggregations is an excessive authority exercised at a higher level or by a less specialized sector. 2) Collaborations do not impair the autonomy of collectivities, of négociations, of consultations or of contracts. 3) Finally, annexations lead to the simple disappearance of certain functions of coordinating organisms, to the profit of the coordinator.
  • L'adaptation des structures administratives aux objectifs dans la République populaire de Hongrie - József Halász p. 159-171
    Dans un pays socialiste, l'administration publique connaît un développement qui est étroitement lié à l'évolution des couches et groupes de la société. Au cours des cinq dernières années, des modifications importantes ont été effectuées en Hongrie tendant à accroître l'autonomie des unités territoriales de base et à augmenter le rôle de direction et de contrôle des organismes représentatifs de la population. Ceci a exigé une amélioration des formes de contrôle, contrôle de la légalité en particulier. Des études sont constamment en cours tendant à déterminer les cadres territoriaux convenant le mieux à l'accomplissement des différentes fonctions de l'Etat. En effet, le principe territorial est de plus en plus appliqué dans l'organisation administrative des pays socialistes, ce qui permet l'allégement de la centralisation. Le pouvoir des ministères (administrations hiérarchiques sectorielles) s'en trouve modifié. Leur rôle de direction immédiate s'est réduit, au profit de leur rôle de planification et de gestion générale. Surtout le fait de faire reposer une organisation sur le principe territorial accroît considérablement l'importance des fonctions de coordination : le rôle du gouvernement s'amplifie comme corporation collective de direction. De même, les relations entre les conseils élus des collectivités territoriales et les administrations prennent un tour différent. Ceci fait bien sûr apparaître des problèmes nouveaux.

    Adapting Administrative Structures to Objectives in the People's Republic of Hungary. In a socialist country public administration knows a development which is closely linked to the evolution of groups and levels of society. Important changes have taken place in Hungary in the past five years which tend to increase the autonomy of basic territorial units as well as the power popular representative units have to control or direct. This made it necessary to improve the forms of control, in particular, control of legality. Studies are constantly underway to determine what territorial framework is most adapted to exercise state functions. The territorial principle is, in fact, employed more and more in the administrative organization of socialist countries and this alleviates centralization. The power of the ministries (hierarchical sectorial administrations) is therefore modified. Their role in direct management is reduced in favor of. that of planning and general policy. Above all the principle of territorial organization considerably increases the importance of coordination; and the role of the government as a corporation for overall direction is amplified. In the same way relations between the elected councils of the territorial collectivities and the administration take a new turn; and as a result of this new problems arise.
  • Discussion. Deuxième journée - Karel Svoboda, Slavoljub Popovic, Jurij A. Tikhomirov, André Molitor, Ion Vintu, Pierre Lavigne, Gérard Timsit, Charles Eisenmann, Zygmunt Rybicki, Jean Rjvero, József Halász, Georges Dupuis p. 173-222
    La seconde journée du colloque s'ouvre sous la présidence de M. Drago, elle a pour thème « L'adaptation des structures aux objectifs ». Pour donner le ton des débats qui l'ont animée, on peut retenir deux caractères dominants. Le pessimisme tout d'abord, plus nettement marqué chez les Français. Certains, comme M. Dupuis, ou M. Deugnier dressent un constat d'échec des diverses expériences tentées, tout en soulignant la « qualité intrinsèque > des réformes entreprises. D'autres, M. Drago, M. Molitor, M. Rivero demandent que l'on nuance ce pessimisme qu'ils jugent excessif. Les participants étrangers, de leur côté, ont plutôt tendance à décrire les solutions adoptées dans leurs pays respectifs sans chercher à porter de jugements en termes de succès ou d'échecs. Le second trait qui marque cette journée, c'est le grand nombre de problèmes abordés. Ce thème de l'adaptation des structures aux objectifs suscite des interventions très variées. On note la diversité des domaines considérés et des références faites. Par ailleurs, nombreux sont les intervenants qui, comme M. Tikhomirov ou M. Rivero, soulignent la complexité de ces problèmes. Tout ceci contribue à donner aux interventions un caractère à la fois très touffu et très dense. On peut cependant dégager quatre directions de l'ensemble des débats : l'analyse des données, l'explication des buts poursuivis, le recensement des voies et moyens, enfin le dégagement d'un certain accord sur la nature du problème-clé : la coordination. On va les reprendre successivement. L'analyse des données, tout d'abord, est surtout le fait du rapporteur français, M. Dupuis, Directeur des études à l'ENA, qui s'applique à dégager les lois inhérentes à l'Administration française, avec lesquelles les réformes doivent compter. M. Dupuis en dégage trois : une « loi de concentration croissante », une « loi de segmentarisation croissante », et une « loi de technocratisation croissante ». Ce diagnostic est entériné par M. Deugnier qui l'illustre de ses propres expériences. A ces trois lois, M. Timsit vient en ajouter une quatrième : une « loi de clochardisation croissante », ce thème de l'insuffisance des crédits est à son tour développé par M. Deugnier, tandis que M. Drago et M. Dupuis soulignent l'importance de la dimension financière des problèmes. L'explication des buts poursuivis conduit les intervenants à envisager deux aspects complémentaires de la question : la recherche d'une vision globale de toutes les exigences en présence, et la recherche d'un équilibre optimum entre ces facteurs contradictoires. La première préoccupation, celle d'une vision globale de toutes les exigences en présence, demande la prise en considération des « différents plans et niveaux », comme le souligne M. Rivero. M. Dupuis insiste sur la « multi- rationalité » avec laquelle on doit conduire l'observation de l'Administration. M. Tikhomirov montre à quel point la prise en compte de la « multiplicité et de la complexité des problèmes » est importante au regard de l'adaptation des structures. Enfin, M. Molitor parle d'un « vaste tissu conjonctif », alliant le vertical à l'horizontal et les structures formelles aux structures informelles. Une fois assurée cette vision globale, le problème est alors celui de l'équilibre optimum à établir entre les facteurs contradictoires. Ainsi en va-t-il de la répartition des pouvoirs entre les Administrations centrales et locales, comme le soulignent M. Halasz, M. Schnur et M. Autexier, entre les experts et les organes délibérants, selon M. Molitor et M. Dupuis, entre les hommes politiques et les experts, d'après M. Bocognano. L'équilibre est aussi à trouver entre la fluidité des objectifs et la viscosité des structures pour MM. Lavigne, Molitor et Timsit qui cherchent un optimum entre les structures légères et les structures lourdes, tandis que M. Drago évoque les administrations de mission et les administrations de gestion. Compte tenu de ces buts, nombreux sont les participants qui font état des voies et moyens retenus par leurs pays respectifs. Certains ont plutôt le caractère de solutions organiques ; c'est ainsi que M. Halasz, le rapporteur des pays de l'Est, décrit avec beaucoup de précision l'organisation administrative hongroise, et montre comment l'institution des conseils populaires a répondu à cette recherche d'une « unité territoriale optimum ». M. Svoboda, de la même manière, dresse le tableau de l'organisation administrative tchécoslovaque. Le second volet des voies et moyens dont il fait état relève plutôt des solutions techniques. M. Bocognano expose les avantages relatifs à l'introduction de la RCB dans l'Administration française. Ce qui suscite chez M. Drago une question : « Ya-t-il en U.R.S.S. des procédures comparables à la RCB ?» M. Tikhomirov répond par la négative, mais mentionne la possibilité de constitution d' « organes ad hoc », en cas de nécessité. M. Molitor insiste sur la nécessité d'adopter des structures légères mieux adaptées à l'application de la RCB et comparables aux « task forces » américains. En dépit des divergences de vues sur les solutions à privilégier, un certain consensus paraît se dégager sur la nature du problème-clé. L'ensemble des participants s'accorde à penser qu'il réside dans la coordination. Celle-ci peut revêtir plusieurs formes dont M. Dupuis dresse la typologie. Il distingue ainsi la « coordination hiérarchique », la « coordination par collégialité », et la « coordination par consultation ». M. Vintu se montre favorable à la coordination par collégialité tandis que M. Deugnier fait part de ses réticences. M. Stjepanovic montre, comment, en Yougoslavie, c'est plutôt par la voie consultative que se fait cette coordination., Cette technique de la coordination comporte selon M. Rivero un risque, qui est celui d'éloigner encore le centre de décision des administrés. C'est tout le problème de la localisation du pouvoir de décision, qui est repris par M. Autexier en termes de ? recherche d'un niveau optimal ». L'impératif le plus souvent évoqué est celui de la démocratie. M. Halasz le considère comme « l'un des objectifs qui jouent un rôle déterminant dans l'adaptation administrative ». M. Drago et M. Lecoq émettent cependant quelques réserves sur la « prolifération des organes délibérants » et les risques d'alourdissement qui sont inhérents à la « polysynodie ». De son côté, M. Schnur dénonce la « victoire des experts », en ce sens que « ce sont les experts eux-mêmes qui se définissent experts ». M. Rybicki va plus loin et pose le problème de la « coordination des coordinateurs ». Plus théoriquement, M. Borkowski souligne l'importance du processus décisionnel et M. Popovic fait état de la classification des décisions adoptées par les organisations de travail en Yougoslavie. En conclusion, il faut souligner que tout au long des débats a été rappelée l'importance des hommes. M. Rivero, M. Dupuis et M. Eisenmann se rejoignent pour dénoncer le gaspillage des hommes qui est lié aux structures elles-mêmes. M. Rivero et M. Deugnier insistent sur la nécessité d'associer les hommes aux décisions sous peine de se heurter à de sérieuses résistances. Enfin, M. Levy insiste pour que l'on ne néglige pas « le niveau de l'exécution ». Mais c'est déjà anticiper sur le thème de la troisième journée consacrée, on le sait, à 1' « adaptation des hommes ». Gilliane de LA LAURENCIE

    DISCUSSION ? 2nd day. The second day of the seminar whose topic was "Adapting Structures to Objectives" was presided over by Mr. Drago. To give an idea of the tone of the debate, let us say there were two dominating features. First, pessimism ? more clearly noticeable among the French. Certain, namely Mr. Dupuis or Mr. Deugnier evoked the damaging evidence of unsuccessful experiments, while granting the "intrinsic quality" of the reforms undertaken. Others, Messrs. Drago, Molitor and Rivero preferred to attenuate the pessimism which they found excessive. Participants of other nationalities were more inclined to describe the solutions adopted in their respective countries, rather than judge in terms of success or failure. ' The second feature of the day was the important number of problems evoked. The topic, "Adapting Structures to Objectives", gave rise to a great variety of interventions. The diversity of the areas considered and the references made are worthy of note. Several participants, among whom were Messrs. Tikho- mirov and Rivero, underlined the complexity of these problems. The discussion then became very dense and involved. However, four general orientations emerged from the debate: the analysis of collected data, an explication of the goals sought, an evaluation of ways and means and finally, a certain agreement on the nature of the key problem: coordination. The four above points will be treated successively. First the analysis of collected data primarily concerned Mr. Dupuis, Director of Studies at the National School for Administration (ENA). In his attempt to clarify the inherent laws within the French administration which must be taken into account when reforms are made, Mr. Dupuis set forth three: a "law of growing concentration, a law of growing segmentation and a law of growing technocratization". This diagnosis was confirmed by Mr. Deugnier with illustrations from his personal experiences. Mr. Timsit added a fourth law ? that of growing pauperization. Mr. Deugnier developed the former theme while Messrs. Drago and Dupuis insisted on the financial dimensions of the problem. An explication of the goals sought lead to two complementary aspects of the question ? the quest for a general overall view of necessary elements and optimum balance between contradictory factors. Mr. Rivero noted that the former requires taking different "planes and levels" into consideration, while Mr. Dupuis insisted upon the "multinational" aspect of observation of the administration. Mr. Tikhomirov pointed out the importance of acknowledgement of the "multiplicity and complexity of problems" in adapting structures. Finally, Mr. Molitor evoked the "vast conjoining matter welding vertical and horizontal and formal and informal structures." Once an overall view was assured the problem arose of optimizing the balance between contradictory factors. There is also the distribution of power between central and local administrations, underlined by Messrs. Halasz, Schnur and Autexier, between experts and deliberating organisms, according to Messrs. Molitor and Dupuis and between politicians and experts as noted by Mr. Bocognano. Balance must also be established between the fluidity of the objectives and the viscosity of the structures according to Messrs. Lavigne, Molitor and Timsit seeking optimization between heavy and light structures, while Mr. Drago evoked execution versus direction in administration. The ways and means employed in their respective countries to attain prescribed goals were described by many participants. Certain solutions are somewhat organic. Mr. Halasz, the reporter for the Eastern countries, described the organization of the Hungarian administration with great precision in an organic way and showed how popular councils responded to the inquiry for "optimum territorial unity". In the same way, Mr. Svoboda outlined the Czechoslovakian administrative organization. Then came the technical solutions to ways and means. Mr. Bocognano exposed the relative advantages of the introduction of the rationalization of budgetary choices into the French administration. At this point Mr. Drago questioned whether techniques comparable to rationalization of budgetary choices exist in the Soviet Union. Mr. Tikhomirov responded to this in the negative, but asserted that an "ad hoc organism" could be created if necessary. Mr. Molitor underlined the necessity of adopting lighter structures, more adaptable to implementing rationalization of budgetary choices and comparable to American "task forces". Despite divergent views on what solutions to choose, a certain concensus emerged regarding the nature of the key problem. Participants agreed that it lies in coordination. It may take on different forms, which Mr. Dupuis set forth as "hierarchical coordination", collégial coordination and consultative coordination. Mr. Vintu inclined in favor of collégial coordination while Mr. Deugnier was reticent. Mr. Stjepanovic indicated that it is rather by way of consultation that coordination is achieved in Yugoslavia. According to Mr. Rivero this technique is risky in that decision centers are far removed from those concerned. The whole problem of localizing decision- making power is contained here, and was picked up by Mr. Autexier in terms of "seeking an optimum level". Democracy was the imperative the most frequently evoked. Mr. Halasz consider it an "objective which plays a determining role in administrative adaptation". Mr. Drago and Mr. Lecoq voiced some reserves concerning "the proliferation of deliberating organisms" and the risks of overcharging the structure inherent to "polysynodism". Mr. Schnur denounced the "victory of the experts" since it is "the experts themselves who define the experts". Mr. Rybicki went a step further and suggested "coordinator coordination". More theoretically, Mr. Borkowski underlined the importance of the decision process, and Mr. Popovic pointed out the classification system adopted for decisions by labor organizations in Yugoslavia. In conclusion it should be noted that the importance of the individual was underlined throughout the debates. Messrs. Rivero, Dupuis and Eisenmann deplored the waste of manpower linked with the structures themselves. Messrs. Rivero and Deugnier insisted that the man in the ranks must be associated in decision- making or there would be serious resistance. In closing, Mr. Levy urged that the "execution level" should not be neglected. But this already spills over into the topic of the following day. Gilliane de LA LAURENCIE

• L'adaptation des hommes

  • L'adaptation des hommes : La fonction publique dans les pays socialistes - Dragos Denkovic p. 227-243
    L'auteur insiste tout d'abord sur le rôle de la fonction publique dans les pays socialistes et en trace les grandes lignes : la recherche de l'intérêt général, la garantie des droits des citoyens, l'établissement d'un niveau de vie déterminé. La fonction publique a pour but de sauvegarder le système socio-politique socialiste et de créer les conditions nécessaires à la satisfaction des besoins quotidiens qui correspondent au degré du développement de la société. De l'avis de l'auteur, il est justifié de dire que l'essence de la fonction administrative est en premier lieu d'être une activité auxiliaire qui a pour rôle d'organiser ce qui est nécessaire pour que le but fondamental, assigné dans l'édification de la société socialiste, puisse être atteint le mieux possible. On assiste dans toutes les sociétés à une transformation de l'administration de l'Etat et de la fonction publique qui évoluent tout comme le reste de la société. La fonction publique devient de plus en plus une activité technique spéciale qui a le devoir d'observer la réalité sociale, d'effectuer des études analytiques, de coordonner le travail des services, d'orienter, d'organiser, etc. Tout ceci aboutit à la conception dynamique de la fonction publique. L'auteur ajoute que le changement essentiel qui se produit concerne le rapport de l'administration et de ses partenaires : l'administration transformée doit avoir confiance dans ses partenaires qui participeront de manière croissante à ses décisions. La seconde partie est consacrée à « quelques spécificités du système de la fonction publique dans les Etats socialistes ». L'auteur résume les principes sur lesquels repose le choix des fonctionnaires et les différents éléments dont il est tenu compte lors de leur nomination à un poste déterminé. Il traite des droits fondamentaux de toute personne exerçant un emploi, de l'établissement des rapports de travail, de l'avancement des fonctionnaires, de la formation professionnelle qui leur est dispensée et des conseils pour le choix d'une profession, donnés dans le cadre des organes d'orientation professionnelle, en Yougoslavie notamment. L'auteur conclut en soulignant l'utilité de ces échanges de vue sur la fonction publique, qui contribueront, pense-t-il, à une efficacité croissante des institutions administratives. Celles-ci doivent servir l'homme dans la mesure la plus large possible, conformément au développement de la science et de la société.

    Man's Adaptation : Civil Service in Socialist Countries. The author defines the role of civil service in socialist countries, underlining its principal aims: to act in the general interest, guarantee the rights of citizens and establish a given standard of living. It must also safeguard the socialist system and create conditions which satisfy daily needs in accordance with the society's stage of development. In the author's opinion, the administrative function is essentially an auxiliary activity, concentrated on achieving the fundamental aim ? building a socialist society. In all societies today there are transformations in state administration and civil service which correspond to the evolution of the society itself. Civil service is becoming a more and more specialized activity which must observe the social reality, make analytical studies, coordinate services, orient, organize. In* this sense, civil service " can be seen as a dynamic factor. The author adds that the essential change which has taken place is in the relation between the administration and its partners. At present, the former must have confidence in them since they are called upon to participate more actively in decision-making. The specific aspects of the civil service system in socialist countries is treated in the second part of the article, together with a resume of the principles governing the choice of civil servants, and the different qualifications for nomination to a particular post. Namely with regard to Yugoslavia, Mr. Denkovic describes the basic rights of all persons employed, how working relationships are established, the modes of promotion, professional training and counselling in the choice of a career, within the framework of the organization. In conclusion he underlines the usefulness of an exchange of views on the subject, which he believes can contribute to increasing the effectiveness of administrative institutions. They must serve the individual to the greatest possible extent and conform to advances in science and society.
  • L'adaptation des hommes : la fonction publique dans les pays occidentaux - François Meyers p. 245-261
    Le rapporteur s'est permis de déborder le cadre des informations recueillies ? lesquelles reproduisent généralement les dispositions réglementaires, sans examiner leur application effective ? pour avancer une série d'hypothèses sur des dysfunctions possibles et leurs causes probables. Le véritable travail scientifique doit donc encore commencer. La fonction publique est régie dans la plupart des pays de l'Europe de l'Ouest, par le système de la carrière. Les pays Scandinaves et les Pays-Bas ont adopté plutôt le système des « positions ». En fait, on constate partout une interpénétration plus ou moins prononcée des deux systèmes. On peut supposer que, dans un système de carrière, les procédés de sélection et de licenciement fonctionnent mal à cause : ? de la stabilité de l'emploi et des affectations ; ? du principe de la nomination à des grades et non à des fonctions bien déterminées ; ? de l'absence de définition précise des fonctions ; ? de l'état d'esprit des fonctionnaires travaillant dans ces conditions. Des défauts semblables doivent apparaître aussi dans de grandes administrations qui auraient, en principe, adopté le système des positions. Dans les cas où la sélection exerce une réelle fonction discriminante, il reste à vérifier si elle conduit vraiment à la désignation du candidat le plus apte par rapport aux fonctions à exercer. Est-elle à l'abri de l'influence politique ou syndicale, n'avantage-t-elle pas trop les candidats qui ont un comportement traditionnel ; les épreuves concordent-elles avec le profil des fonctions ? En tout cas, dans la plupart des pays, le régime juridique de la fonction publique ne permet guère de corriger ou d'adapter le système de sélection rapidement, au gré de l'expérience ou des circonstances. En matière de formation et de perfectionnement, il ressort de l'ensemble des réponses reçues que plus nulle part on ne considère que l'intelligence, la culture et quelques techniques apprises sur le tas suffisent à l'exercice efficace des fonctions publiques, même les moins spécialisées. La formation antérieure à l'entrée en fonctions, à l'origine de la carrière ou pendant les premières années de celle-ci, se développe dans tous les pays. Là où cette formation était au départ essentiellement juridique, elle porte maintenant de plus en plus sur des matières financières, économiques et sociales, sur les procédés scientifiques et techniques de gestion et sur les aspects psycho-sociaux des organisations. Là où le droit était plutôt négligé ? en Grande-Bretagne par exemple ? on commence à l'introduire dans les programmes de formation initiale. Cette « technicisation » des fonctionnaires généralistes s'accompagne de l'introduction d'un nombre sans cesse accru de spécialistes de tous ordres (ingénieurs, médecins, statisticiens, informaticiens, analystes, etc.). Cette tendance indique que les fonctions publiques se diversifient de plus en plus mais que la spécialisation devient telle que des tâches toujours plus nombreuses doivent tout de même être confiées à des titulaires spécifiquement recrutés ou sélectionnés à cet effet. La politique de perfectionnement en cours de carrière peut ainsi prendre plusieurs orientations selon les options retenues au niveau de la politique générale du personnel. Les activités actuelles de perfectionnement se présentent comme une gamme de possibilités, comportant parfois même des paris sur l'avenir, qu'il importe encore de valoriser par une politique d'ensemble plus cohérente. Ceci explique en partie pourquoi aucun des pays interrogés n'a établi un lien contraignant ou même étroit entre le perfectionnement et les promotions dans la carrière. Pour les niveaux supérieurs, nous remarquons depuis quelques années, dans plusieurs pays, l'expansion de la formation au management, dans le but de mieux préparer les fonctionnaires aux tâches de direction. Ces cycles, souvent résidentiels, visent certes un complément de connaissances (techniques modernes de gestion, environnement politique, social et économique) mais tendent aussi à développer des capacités concrètes (conduite des hommes, conduite de réunions, travaux d'équipe, techniques de communication, approche de problèmes complexes) et ambitionnent parfois de faire évoluer les attitudes (par exemple à réduire la résistance au changement). Une toute autre finalité préside aux opérations de recyclage et de reconversion, nécessitées par les progrès scientifiques et techniques. D'un tout autre ordre encore sont les initiatives de perfectionnement qui accompagnent la politique de promotion sociale. Ici, l'épanouissement de l'homme prend le pas sur l'intérêt immédiat du service. Une telle politique est poursuivie dans la plupart des pays ; elle s'applique au secteur public comme au secteur privé. Il reste à l'administration de la fonction publique à veiller à harmoniser au mieux cette forme de perfectionnement personnel avec ses propres objectifs de perfectionnement et avec les disponibilités en temps dont disposent les agents pour suivre l'un et/ou l'autre de ces enseignements. De toutes façons, des enquêtes plus fouillées s'imposent, notamment sur les programmes et leur efficacité, sur les motivations des fonctionnaires, sur les corrections à apporter au système de la carrière pour favoriser le perfectionnement dans des spécialités non durables et sur la part du temps qui doit économiquement être consacré au perfectionnement plutôt qu'au travail.

    Man's Adaptation : Civil Service in Western Countries. The reporter goes beyond the framework of collected data (which usually reproduce reglementary measures without examining their effectiveness) to postulate on possible dysfunctions and their probable causes. The real scientific work is therefore still to begin. In the majority of the Western European countries, civil service is part of the career system. The Scandinavian countries and the Netherlands have preferred a system of "positions". In fact, there seems to be a general inter-penetration of the two systems. In the career system, the selection and dismissal processes supposedly function poorly because of: ? the stability of employment and appointments; ? the principle of nomination to a grade and not to a specific task; ? the absence of a precise definition of the functions; ? the appraisal of civil servants working under these conditions. Similar flaws also appear in the workings of large administrations where the principle of the "position" system has been adopted. In the case where selection is discriminatory, it still remains to be proved whether it really singles out the candidate the most capable of carrying out the designated functions. Is such selection free from political or trade union influence? Are not the candidates with traditional backgrounds at an advantage? Do criteria for choice correspond to the job profile? In most countries, civil service regulations are hardly geared to modify or adapt the hiring system to the required circumstances. With regards to training, the sum of the responses received indicates that nowhere is a smattering of culture, intelligence or technical knowledge "acquired on the job", considered sufficient for capable handling of public functions, not even the most unqualified. Training prior to employment or during the first years of the career is being developed in all countries. In cases where training was primarily along legal lines, it is now more oriented toward financial, economic and social questions ? scientific and technical management, and the psycho-sociological aspects of organization. Where Law was somewhat neglected, as in Great Britain for example, it is being introduced into initial training programs. Such "technicisation" of general civil service posts has fostered an ever increasing number of specialists of all kinds (engineers, doctors, statisticians, etc.). This tendency indicates that civil service is more and more diversified and that, in spite of broader general training, specialization is such that more and more jobs must be filled by specialized incumbents, specifically recruited. The policy of perfection on the job can also follow different orientations according to the options at the general personnel policy level. Present day training programs offer a wide spectrum of possibilities and in some cases wager on the future to such an extent that it is necessary to valorize them according to a more coherent policy. This, in part, explains why none of the countries investigated has established a compulsory link between special training and promotions. In several countries over the past years, training in management has been extended at the top levels to prepare future directors. These cycles often linked with residence in a given place aim at broadening knowledge of modern management techniques, political, social and economic conditions, etc; but they also aim at developing concrete capacities such as leading men, chairing meetings, participating in teamwork or solving complex problems. They are sometimes directed at inciting attitude changes, for example, reducing resistance to change. A totally different end is in view with regard to recycling and reconversion made necessary by technical and scientific progress. Training initiatives aimed at social promotion are also of another order. Here, man's development comes before the immediate interests of service. Such policy is encouraged in most countries in the public as well as the private sector. It is up to the administration to harmonize this form of personal development with its own requirements for technical training in function of the free time available for both. In all events a more elaborated type of research is necessary to assess programs, their efficiency, civil servants' motivations, modifications in the career system and how much time can feasibly be devoted to training.
  • Discussion. troisième journée - François Meyers, Dragos Denkovic, Jean-Luc Bodiguel, Roman Schnur, Jean Mascard, Francis de Baecque, Heinrich Siedentopf p. 263-289
    La troisième journée du colloque, présidée par M. Mascard, a pour thème « l'adaptation des hommes ». Dès le départ, M. Mascard suggère que les débats portent directement sur les deux grandes questions soulevées par ce sujet: les procédures de recrutement du personnel et les procédures de perfectionnement et de recyclage. M. Meyers et M. Denkovic présentent ensuite brièvement leurs rapports et formulent quelques remarques complémentaires. M. Meyers fait part d'inquiétudes qu'il éprouve après avoir traité le sujet qui lui a été proposé : inquiétudes de climat, car il est l'un des rares praticiens participant au colloque, inquiétudes de méthode aussi, car il a employé un vocabulaire propre pour les questionnaires envoyés à de nombreux pays et a le sentiment que des réalités plus fondamentales se cachent derrière les réponses. De plus, la France ayant tardé à répondre, il craint d'avoir négligé un mouvement de perfectionnement important existant en dehors des structures prévues. S'interrogeant par ailleurs sur le choix des moyens destinés à corriger les effets des règles de formation et de sélection qui, dans la plupart des pays, ont tendance à se scléroser, il relève l'absence de cohésion des mesures prises, car s'il est indispensable d'introduire plus de souplesse afin de faire face à des besoins nouveaux, il semble également souhaitable de pouvoir insérer cette démarche dans une certaine doctrine et une certaine politique. Il est à craindre, en matière de perfectionnement notamment, que les bonnes intentions n'aient pris de vitesse une politique d'ensemble. M. Denkovic insiste tout d'abord sur le rôle de la fonction publique dans les pays socialistes et en trace les grandes lignes : la recherche de l'intérêt général, la garantie des droits des citoyens, l'établissement d'un niveau de vie déterminé. Puis, il résume brièvement les principes sur lesquels repose le choix des fonctionnaires et les différents éléments dont il est tenu compte lors de leur nomination à un poste déterminé. Les problèmes abordés dans ce rapport général sont développés au cours des débats par les participants des différents pays socialistes. Ainsi MM. Starosciak, Stjepanovic, Popovic, Kostadinov, Vintu, apportent des précisions sur les systèmes adoptés par la Pologne, la Yougoslavie, la Bulgarie, la Roumanie et les questions qui n'ont pas manqué de s'y poser. MM. Schnur et Siedentopf illustrent par des exemples les solutions retenues par l'Allemagne fédérale. Quant à la France, MM. Bodiguel, de Baecque et Bocognano présentent sous des éclairages différents le thème retenu pour cette dernière séance du colloque. M. Bodiguel communique le résultat d'une étude portant sur la carrière des anciens élèves de 1'E.N.A. et s'interroge notamment sur le rôle et l'importance de l'influence politique sur la promotion des fonctionnaires. Il estime que, si elle n'est pas niable, elle demeure néanmoins difficile à évaluer avec précision et serait inférieure à ce qu'on a pu dire parfois. M. Mascard souligne l'intérêt de cette question et rappelle que l'aspect politique est, en ce domaine fondamental dans les pays socialistes. M. Rybicki indique qu'à une certaine époque (dans les années qui ont suivi l'instauration d'un régime socialiste) ce critère a été déterminant en Pologne. M. de Baecque examine pour sa part les possibilités d'adaptation et de perfectionnement des fonctionnaires, le frein constitué par la sécurité de l'emploi, les risques inhérents à l'inadaptation. Il suggère de favoriser l'adaptation des fonctionnaires à leur emploi en créant des corps aussi larges que possible et souhaite qu'un équilibre entre une formation initiale (souvent coûteuse) et la formation en cours de carrière, soit recherché. M. Bocognano fait un bref inventaire des différents moyens utilisés par l'administration en matière de recyclage, qu'il a eu l'occasion d'expérimenter, et expose leurs avantages et leurs inconvénients. M. Rybicki, en conclusion, fait part de sa satisfaction de constater que la connaissance des problèmes juridiques, administratifs et politiques, a progressé au cours des dernières années dans les pays européens. Il ne s'agit plus seulement d'expliquer la pratique, mais aussi de l'influencer, de l'améliorer. L'unité des principes marxistes n'apporte pas de solution aux problèmes pratiques. Une discussion commune entre les différents pays socialistes s'avère donc souhaitable. Il se félicite également de l'atmosphère dans laquelle s'est déroulé le colloque. M. Molitor insiste sur la nécessité de prolonger ces journées au cours desquelles des questions très différentes et très vastes ont été abordées. Il faudrait pour des rencontres ultérieures déterminer des thèmes plus limités et préciser la manière dont ils seront traités. M. Bauchet, après avoir rappelé l'importance de la science administrative, propose d'apporter l'aide du C.N.R.S. à des recherches ultérieures en favorisant la multiplication des contacts directs personnels, l'organisation de tables rondes spécialisées et en développant la publication d'études relatives à ce domaine. Y. FORTIN

    DISCUSSION ? 3nd day. The third day of the seminar chaired by Mr. Mascard was devoted to "Man's Adaption". At the outset Mr. Mascard proposed the debates should bear directly on the two main questions arising out of this subject ? procedures for personnel affiliation and professional improvement or recycling. Messrs. Meyers and Denkovic then briefly presented their reports and made some additional remarks. Mr. Meyers voiced his uneasiness in treating such a subject, in view of certain considerations: one, because he is among the few participants who practice, and two, because of the methods employed. Having employed a vocabulary for numerous questionnaires which was adapted to the countries, he feared that more fundamental realities were hidden behind certain responses. In addition, since the French reply was returned late, he was concerned that an important effort with regard to perfecting skills, existing outside the traditional structures, might have been neglected. He also questioned the choice of the methods destined to correct the effects of regulations for training and selection which tend to become sclerotic in most countries. He observed the absence of cohesion in the measures taken; for, although greater flexibility is indispensable in the face of new needs, defined doctrine and policy are equally necessary. It is to be feared namely, in the case of perfecting skills that good intentions obscure general policy. Mr. Denkovic first drew attention to the role of civil service in the socialist countries and elucidated its main features: searching for the general interest, guarantying citizens' rights, establishing a set standard of living. He then briefly resumed the principles governing the choice of civil servants and the different factors taken into consideration for appointment to a given post. The problems touched upon in this general report were developed in the course of the debate by the participants of other socialist countries. Hence, Messrs. Starosciak, Stjepanovic, Popovic, Kostadinov and Vintu supplied details concerning the systems in vigor in Poland, Yugoslavia, Bulgaria and Rumania respectively and answered numerous questions from the floor. Messrs. Schnur and Siedentopf gave examples of the solutions applied in Federal Germany. As for France, Messrs. Bodiguel, de Baecque and Bocognano each presented the topic of the day from a different angle. Mr. Bodiguel described a study on the career of graduates from the National School of Administration, questioning the role and importance of political influence in the promotion of civil servants. In his opinion there is an undeniable influence, which although it cannot be evaluated with precisions, would not be as important as it is sometimes said to be. Mr. Mascard underlined the interest surrounding the question of political influence and its basic importance in the socialist countries. Mr. Rybicki indicated that at a certain period (during the years following the installation of the socialist regime) political influence was the determining factor in Poland. Mr. de Baecque examined the possibilities of adaptation and perfection in civil service, the impediment constituted by security of employment and the inherent risks of inadaptation. He favored adapting civil servants to their employment through the creation of enlarged corps and the establishment of equilibrium between initial training (often costly) and on-the-job training. Mr. Bocognano made a brief inventory of the different methods for recycling within the administration, with which he has experimented, exposing their advantages and disadvantages. In conclusion Mr. Rybicki stated his satisfaction to note that knowledge of judicial, administrative and political problems had progressed in the European countries during the course of the past years. Explaining practices does not suffice, they must also be subjected to influence and improvement. Unity in Marxist principles does not solve practical problems. He therefore, considered that a general discussion between different socialist countries would be desirable. He also expressed his satisfaction with the atmosphere in which the seminar had taken place. Mr. Molitor insisted there should have been more time to discuss the very broad and varied questions brought up during the seminar. He suggested that in the future topics should be more limited in scope and that the manner in which they were to be treated should be set forth in advance. Mr. Bauchet, after having recalled the importance of Administrative Science, proposed the participation of the C.N.R.S. in future studies. He also approved the multiplication, of direct personal contact, the organization of specialized round tables and furthering the publication of studies relative to this field. Y. FORTIN
• Liste des participants - p. 291-294

• Revue des Livres

  • Jerzy Starosciak, L'administration. Problèmes théoriques et pratiques - Witold Mikulowski p. 297-305
• Résumés des articles et des discussions - p. 307-325