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La performance d'une organisation est le jugement porté par "la société" (clients, usagers, riverains) sur le rapport entre valeur produite (besoins satisfaits) et coûts encourus (ressources consommées). Piloter la performance d'une organisation suppose donc de résoudre deux problèmes : définir les besoins auxquels elle doit répondre (le contenu de la valeur), déployer le couple "valeur-coût" à l'intérieur de l'organisation, dans ses divers rouages. Les deux questions sont liées. La définition du besoin social servi par l'organisation influence la problématique du déploiement du couple valeur-coût à l'intérieur de l'entreprise, notamment par deux caractéristiques fondamentales : son degré de stabilité et son degré de complexité et de personnalisation. Cet article émet l'hypothèse selon laquelle les modes de pilotage traditionnels de la performance publique en France étaient fondés sur des hypothèses de stabilité et de simplicité (degré élevé de standardisation) du besoin social. Dans le cas du secteur public, la définition du besoin ne ressort pas seulement du marché, mais reflète une volonté générale, interprétée et explicitée par la puissance publique. En France, c'est l'Etat qui définit traditionnellement les besoins et donc le contenu de la valeur. Il prévoit les évolutions de la demande et planifie l'adaptation correspondante de la production, pour laquelle il fournit des moyens financiers. Le caractère standardisé du service favorise la centralisation hiérarchique de la connaissance et de l'apprentissage. La stabilité dans la définition du service permet de supposer que l'expérience importante accumulée a permis depuis longtemps d'optimiser et de stabiliser les processus de travail. Le pilotage devient alors un contrôle de conformité par rapport à une norme optimale. La performance prend deux visages : centralement, et à intervalles très espacés, la performance technique dans la redéfinition de nouvelles normes de service ; dans l'épaisseur de l'organisation et au fil du temps, la performance s'identifie à la discipline dans l'exécution des consignes. La régulation se fait essentiellement par la ressource, a priori, à travers l'assignation de moyens budgétaires. La stabilité du produit et du process permet de stabiliser la division du travail et la définition des métiers. Ce cadre encourage une culture de territoire, de normes et de conformité, de métiers plus ou moins corporatistes. Désormais, la demande sociale servie par le secteur public est, tout à la fois, fortement différenciée (personnalisation) et rapidement évolutive. Il faut donc construire de nouveaux modes de pilotage. Mais cela n'est possible que si l'on dispose d'une définition claire des besoins auxquels on cherche à répondre, c'est-à-dire d'une définition claire des fonctions du secteur public. Or celle-ci ne peut qu'être évolutive : il faut donc procéder à une "réingénierie continue" des services à rendre. Cela suppose des mécanismes de définition de "la valeur publique" plus complexes qu'un Etat normalisateur et financeur, articulant des pôles multiples organisateurs de la demande sociale. A l'intérieur de l'entreprise, les métiers doivent se décloisonner et se mettre à l'écoute permanente du client. On passe d'un pilotage fondé sur le binôme "pouvoir hiérarchique - dotation en ressources" à un pilotage fondé sur le binôme "compétence - pilotage de chaînes de valeur et de processus d'action". Rien de très original à cela : avec l'annulation des deux hypothèses de standardisation et de stabilité, disparaît d'une certaine manière la spécificité de la performance publique, dans son acception traditionnelle. Soit elle se dissout dans les notions de marché et de client, cohérentes avec une logique de privatisation généralisée. Soit elle se retranche dans les notions de "service public universel, corporatisme social (protection des statuts)", ce qui la condamne à terme à l'identification fatale "performance publique = contre-performance". Soit elle trouve des voies nouvelles en redéfinissant d'abord les sources et les contenus de la valeur, au carrefour d'expressions sociales multiples et changeantes.

La performance publique consiste à atteindre une double réconciliation, celle des agents publics avec leur métier, et celle des citoyens avec leur administration, mais aussi à trouver des voies nouvelles permettant d'impliquer dans cette logique les différents niveaux d'interventions publiques (associations, S.E.M., concessions, collectivités territoriales, Etat...) et d'appréhender le problème à différents niveaux territoriaux (de l'Europe au local). Poser le problème de la performance, c'est aussi s'interroger sur les nouveaux modes de management de services aux publics ; les voies traditionnelles répondant à une "reconnaissance" à court terme de l'efficacité mais ne répondant pas aux exigences d'une réelle performance inscrite dans la durée. Cet article s'intéresse aux nouvelles approches stratégiques élargies aux territoires, aux partenaires, aux projets, et à de nouvelles pratiques gestionnaires fondées notamment sur : - la flexibilité et l'adaptabilité - l'interculturalité.

Il n'y a pas en France de vrai parti du progrès et du renouveau de l'Etat. La question de fond, en matière de modernisation du service publique, est de savoir si l'Etat procède de la démocratie ou si la démocratie procède de l'Etat.

Les porteurs du "management responsabilisant" semblent être aujourd'hui les organismes internationaux qui se donnent pour vocation de diffuser la "performance" en Europe et dans le monde, ainsi que les cabinets de conseil qui, par l'intermédiaire de "techniques" spécifiques, se constituent en vecteurs de ces représentations.

Utiliser les instruments de mesure de performance et d'efficacité dans les services publics locaux - allant de la simple et traditionnelle comparaison des coûts à la panoplie des techniques de la "NGP - nouvelle gestion publique" - requiert d'identifier au préalable de manière correcte et pertinente les problèmes, les contenus et les enjeux des politiques soumises à évaluation. Or, les acteurs, politiques ou bureaucratiques, chargés d'interpréter la demande, d'articuler l'offre et de la mettre en œuvre, ne savent très souvent pas comment aborder cette démarche. Leur fournir une méthode permettant l'appréhension et la compréhension des problèmes en terme de politique économique, avant de mettre en œuvre les outils de gestion, est donc indispensable. Celle qui est proposée ici part du fait que les prestations publiques locales se situent à la croisée entre logique concurrentielle et logique sociale de sorte que la performance des services publics locaux ne saurait se définir et s'évaluer exclusivement à l'aune de celle des entreprises du secteur privé. Une autre approche est nécessaire.

L'article présente quelques enseignements de l'analyse des politiques publiques pour la conception et l'application d'indicateurs de la performance publique.

La performance publique n'est pas pour les usagers des services publics qu'une simple affaire d'efficacité managériale ou de qualité. Elle dépend aussi des réponses apportées à leurs attentes éparses en termes d'équité, de solidarité sociale, de précaution et de responsabilité ; le sentiment que nourrissent les usagers d'être traités justement ou injustement par les services publics en découle largement. Une attente de "performance de justice" apparaît ainsi. Mais elle échappe aux actions concrètes de modernisation administrative, comme le montre l'examen proposé ici des démarches ministérielles visant à "améliorer le service aux usagers". Si plusieurs logiques fonctionnelles semblent en cause (organisation et fonctionnement des services affectés à cette mission, prépondérance de la politique budgétaire sur les processus de réforme), le décalage constaté avec ce type d'attente s'explique d'abord par le réalisme gestionnaire des démarches mises en œuvre ; celles-ci privilégient la "valeur de la réalisation" ou "l'apparence de la performance" au lieu de répondre aux conflits d'intérêts que l'intervention publique soulève sur différents plans.

L'entrée de la France dans l'Union Economique et Monétaire a conduit à porter une attention accrue aux paramètres budgétaires désormais encadrés, de manière pluriannuelle, par le pacte de stabilité et de croissance. Le système budgétaire et comptable français traditionnellement fondé sur l'annualité et le contrôle de régularité s'est progressivement adapté à la prise en compte de l'efficacité des services publics. Malgré les progrès significatifs déjà enregistrés, de nouvelles étapes doivent être franchies pour que les instruments budgétaires et comptables garantissent à la fois la soutenabilité à moyen terme de la politique budgétaire et la performance des administrations publiques. Les réformes pour atteindre ces deux objectifs complémentaires et indissociables peuvent s'appuyer sur certaines expériences étrangères sans pour autant renoncer aux acquis du système français qu'il convient moins de bouleverser que de compléter en tenant compte des spécificités de notre pays.

La relation entre évaluation et budget peut être examinée à un double titre : l'évaluation s'attache à mieux connaître le coût réel des actions publiques d'une part ; elle devrait permettre une meilleure allocation des moyens, d'autre part. L'examen des évaluations menées dans le cadre du dispositif interministériel de 1990 montre les faibles applications de cette relation : la dimension financière des évaluations demeure marginale, notamment par suite de la difficulté à recueillir l'information utile. Le système d'information interne des administrations ne fournit pas les données financières nécessaires à l'évaluation, qui est par ailleurs déconnectée de la procédure budgétaire.

Le débat sur la légitimité de la performance publique se pose avec une acuité particulière dans les économies en développement. La réforme du secteur public engendrée par l'application des mesures d'ajustement structurel conduit à repenser le rôle de l'Etat dans le développement. Un dosage équilibré entre secteur public et secteur privé doit être trouvé afin d'améliorer la performance dans les deux secteurs. Au vu de l'expérience de certains pays en développement, le bilan reste mitigé. Les économies qui ont su adapter les nouveaux modèles de "rationalisation" de la gestion du secteur public productif paraissent réaliser les "meilleurs" résultats.