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Contenu du sommaire : La démocratie administrative

Revue Revue française d'administration publique Mir@bel
Numéro no 137-138, 2011/1-2
Titre du numéro La démocratie administrative
Texte intégral en ligne Accessible sur l'internet

  • Introduction

    • Introduction - François Lafarge, Fabrice Larat, Michel Mangenot p. 7-12 accès libre
    • Remarques préliminaires sur la démocratie administrative - Jean-Bernard Auby p. 13-19 accès libre avec résumé avec résumé en anglais
      Après avoir exposé les concepts et les justifications mobilisés par thème de la démocratie administrative, l'article examine les mécanismes concrets qui l'incarnent ainsi que ses potentialités de développement. Il en questionne enfin les vertus mais aussi les limites.
      — Preliminary Remarks on Democracy in Public Administration — This article firstly outlines the different concepts and principles used concerning democracy in public administration according to a number of themes. It then examines the concrete forms it takes as well as its potential scope for development. Lastly, it scrutinises its merits and limitations.

  • Définition et origines du concept de démocratie administrative

    • La démocratie administrative dans la théorie du droit public : retour sur la naissance d'un concept - Bruno Daugeron p. 21-37 accès libre avec résumé avec résumé en anglais
      La notion de démocratie administrative, présentée comme une réponse à la crise de la démocratie dite « représentative », ne s'est pas toujours dressée tout armée dans les esprits comme on pourrait être spontanément porté à le croire. Elle est également moins récente qu'on ne le pense d'ordinaire. Elle est le produit d'une histoire et de glissements de sens directement en lien avec les transformations du gouvernement représentatif. Elle est fort problématique du double point de vue historique et de la théorie juridique de l'État et les difficultés qu'elle pose ne sont donc pas seulement celles de sa réalisation mais commencent avec le recours au mot démocratie.
      — Democracy in public administration : a retrospective study of the development of a new concept in public law theory — The notion of democracy in public administration, which is advocated as a response to the crisis of representative democracy, has still not imposed itself widely in people's minds, as might initially have been thought. It is also not as recent as is generally believed. It is the product of a history and a shift in perceptions directly related to the transformations of representative government. Administrative democracy is a complex notion from the twin perspectives of history and the legal theory of the State, and the problem thus lies not just in how it can be achieved, but first and foremost in the use of the word democracy itself.
    • L'administration consultative, élément constitutif ou substitut de la démocratie administrative ? - Michel Le Clainche p. 39-48 accès libre avec résumé avec résumé en anglais
      L'administration consultative et la démocratie administrative ont en commun la notion de représentation et le principe de participation aux décisions. L'administration consultative offre un potentiel de plus en plus large d'associations des citoyens, notamment dans ses formes nouvelles dont le modèle est le Grenelle de l'environnement. Mais ces procédures de consultation demeurent très encadrées juridiquement et l'administration conserve le contrôle du processus. En définitive, l'administration consultative ne peut être assimilée à une procédure démocratique mais elle participe à l'instauration d'un climat favorable à la démocratie.
      — Consultative government : a feature of or alternative to democracy in public administration ? — Consultative government and democracy in public administration have in common the notion of representation and the principle of participation in decision-making. Consultative government offers a growing range of possibilities to citizens'associations, particularly in its new forms, for which the model is France's Grenelle environmental lawmaking process. However, these consultation procedures remain firmly contained within a legal framework, and government departments retain control of the process. Ultimately, although consultative government cannot be described as a democratic procedure, it does help to create a climate that is conducive to democracy.

  • Les sources de la démocratie administrative

    • L'apport de la jurisprudence de la cour européenne des droits de l'homme en matière de démocratie administrative - Jean-François Flauss p. 49-58 accès libre avec résumé avec résumé en anglais
      Bien que relativement tardive et inégale, la contribution de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme à la démocratie administrative est tangible. Elle concerne, tout d'abord et en substance, le droit des administrés à la transparence administrative, au travers davantage d'un droit à obtenir la communication de documents qu'un droit de l'administration de produire une information à destination du public. Elle concerne ensuite le droit des administrés de participer aux procédures administratives décisionnelles, par le bais, au départ, de la théorie des garanties procédurales inhérentes aux droits et libertés énoncés par la Convention, puis, par glissements successifs, par le truchement de garanties substantielles.
      — The contribution of the case law of the European Court of Human Rights to democracy in public administration — The case law of the European Court of Human Rights has made a tangible, albeit recent and uneven, contribution to democracy in public administration. It concerns, primarily and in substance, citizens'right to transparent government, more through the right to obtain the release of documents than the right of government to produce information for the general public. It also concerns the right of citizens to participate in administrative decision-making procedures, initially through the theory of procedural guarantees inherent in the rights and freedoms set out in the Convention, and later, as a result of successive shifts, substantive guarantees.
    • La convention du conseil de l'Europe sur l'accès aux documents publics : premier traité consacrant un droit général d'accès aux documents administratifs - Frédéric Edel p. 59-78 accès libre avec résumé avec résumé en anglais
      La Convention du Conseil de l'Europe sur l'accès aux documents publics est le premier traité international consacrant un droit général d'accès aux documents administratifs. Cette convention comble une lacune à l'échelle internationale et européenne en la matière, car la reconnaissance internationale du droit d'accès aux documents administratifs était jusqu'alors limitée, soit quant à sa portée, soit quant à son effectivité. Garantie par un système de contrôle non contentieux, la Convention consacre un droit d'accès général, sur le modèle d'un droit subjectif fondamental. Elle met en place, d'un côté, des dispositions obligatoires formant un standard minimum européen du droit d'accès et, de l'autre, des dispositions facultatives permettant aux États qui le souhaitent d'élargir la protection.
      — The Council of Europe Convention on Access to Official Documents : the first treaty to establish a comprehensive right of access to official documents — The Council of Europe Convention on Access to Official Documents is the first treaty to establish a comprehensive right of access to official documents. In this, the Convention fills a gap that existed at international and European level in this regard, since international recognition of the right of access to official documents was previously limited in terms of both scope and effectiveness. Guaranteed by a system of non-contentious controls, the Convention establishes a right of comprehensive access, along the lines of a fundamental subjective right. It introduces binding provisions creating a minimum European standard for right of access, and has some optional provisions allowing those Member States that so wish to extend the protection.
    • Le droit à une bonne administration dans la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne - Jean Paul Jacqué p. 79-83 accès libre avec résumé avec résumé en anglais
      L'inscription du droit à une bonne administration dans la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne est le résultat d'un mouvement préparé de longue date. Elle a nécessité une clarification des titulaires et des créanciers du droit ainsi que, surtout, de son contenu. Elle constitue ainsi le point d'ancrage d'un processus qui, avec l'aide de la Cour, conduira à une amplification du standard exigé et notamment le franchissement d'une nouvelle étape de la démocratie administrative à travers ce qu'on appelle le « mieux légiférer ».
      — The right to good administration in the European Union's Charter of Fundamental Rights — The inclusion of the right to good administration in the European Union's Charter of Fundamental Rights is the result of a process that has taken a long time to come to fruition. It required clarification concerning who bears the right and with regard to whom, and above all its content. It constitutes the lynchpin of a process which, with the help of the Court, will lead to an improvement in required standards as well as an important step in the direction of democracy in public administration through what is known as “better lawmaking”.
    • La motivation des actes administratifs unilatéraux, entre tradition nationale et évolution des droits européens - Jean-Louis Autin p. 85-99 accès libre avec résumé avec résumé en anglais
      La motivation des actes administratifs unilatéraux est un sujet technique, sur lequel les spécialistes de la discipline ont pris position dans une configuration qui oppose nettement les pouvoirs publics et le Conseil d'État, partisans du système actuel, d'un côté, une doctrine largement majoritaire, de l'autre, qui aspire à une franche libéralisation du dispositif national. Celui-ci repose toujours, en dépit de divers aménagements liés à la loi de 1979, sur la formule bien connue : « Pas de motivation sans texte ». Ces dernières années, la controverse a rebondi en perdant son caractère hexagonal. Le « retard » de notre encadrement juridique est apparu évident au regard des régimes en vigueur dans les pays voisins, tandis que les avancées de l'intégration communautaire commençaient à influencer la réflexion. Avec la Charte européenne des droits fondamentaux de l'Union européenne qui proclame l'exigence générale de motivation en termes généraux et place ce nouveau droit sous l'égide d'une citoyenne européenne en gestation, le débat s'inscrit désormais dans la problématique d'une démocratie administrative qui, tout à la fois, régénérerait notre régime politique et hâterait les mutations de l'action publique.
      — The justification of unilateral administrative acts : national tradition and the development of European rights — The justification of unilateral administrative acts is a technical subject, which has clearly divided subject specialists between, on one side, the French public authorities and Council of State, who support the current system, and, on the other side, a clear majority opinion, which supports wide-ranging liberalisation of the national system. Despite various changes made further to the 1979 Act, the French system is still based on the well-known formula that there can be : “no justification without a text”. In recent years, there has been renewed debate and it is no longer of a purely French nature. It has become clear that our legal framework is “behind” in comparison to the systems in neighbouring countries, while progress in EU integration has begun to influence the debate. With the European Union's Charter of Fundamental Rights, which introduces the general requirement to justify acts in general terms and places this new right to have administrative acts justified under the aegis of emerging European citizenship, the debate is now linked to the issue of democracy in public administration which should renew both our political system and accelerate changes in public action.

  • Formes de démocratie administrative

    • Transparence et participation : des principes démocratiques pour l'administration de l'union européenne - Deirdre Curtin, Joana Mendes p. 101-121 accès libre avec résumé avec résumé en anglais
      Le présent article vise à déterminer si et dans quelle mesure les règles et pratiques juridiques actuelles de l'Union européenne en matière de transparence et de participation encouragent les principes démocratiques récemment ancrés dans le traité sur l'Union européenne. Il se concentre essentiellement sur la façon dont les principes de transparence et de participation ont été formulés et surtout mis en œuvre dans la pratique, afin d'examiner leur éventuelle signification démocratique. Il pose la question de savoir s'il existe vraiment un panorama des principes démocratiques de l'administration européenne.
      — Transparency and participation : a vista of democratic principles for EU administration — This article aims to determine whether, and if so to what extent, the current rules and legal practices of the European Union concerning transparency and participation do indeed encourage the democratic principles recently embedded in the Treaty on European Union. It focuses essentially on the way in which the principles governing transparency and participation have been formulated and, more importantly, put into practice, in order to examine what they mean in terms of democracy. It then looks at the question of whether a set of democratic principles of European administration really exists.
    • La démocratie participative dans le domaine environnemental - Jean-Luc Pissaloux p. 123-137 accès libre avec résumé avec résumé en anglais
      Bien que l'environnement apparaisse favorable à la transparence et à la démocratie, ce n'est que relativement récemment qu'ont été introduits au niveau interne divers instruments normatifs – et en particulier, des grands principes – ainsi que différentes modalités de mise en œuvre telles que les enquêtes publiques et le débat public, qui viennent de connaître d'indéniables avancées avec le Grenelle de l'environnement. Cependant, les processus participatifs dans le domaine environnemental présentent, à l'évidence, diverses faiblesses – notamment des conditions procédurales critiquables à bien des égards, et une insuffisante mobilisation des acteurs – voire des dérives – avec leur appropriation fréquente par une minorité de groupes d'intérêts ou d'experts, avec le constat d'un certain hiatus entre ces procédures et les processus décisionnels classiques, et avec l'inefficacité des politiques mises en place dans leur prolongement.
      — Participatory democracy in the environmental field — Although the field of the environment would seem to favour transparency and democracy, legal instruments, and the major principles in particular, have only been introduced in this field relatively recently. The same applies to practical measures such as public consultations and public debates, which have now seen significant progress with France's Grenelle environmental lawmaking process. However, participatory processes in the environmental field suffer from various weaknesses, particularly concerning the procedures – which can be criticised from many points of view – and the lack of involvement of the stakeholders. There are even negative tendencies, with the processes frequently being usurped by a minority of interest groups or experts. This means these procedures diverge from traditional decision-making procedures, and the resulting policies are thus ineffective.
    • De la démocratie administrative à la démocratie sanitaire dans le secteur public de la santé - Géraldine Aïdan p. 139-153 accès libre avec résumé avec résumé en anglais
      La relation individuelle patient-médecin se révèle être un champ de recherche particulièrement éclairant pour analyser le rapport entre démocratie sanitaire et démocratie administrative dans le secteur public de la santé. Si la démocratie sanitaire apparaît ici comme une forme de démocratie administrative, elle en constitue, dans une certaine mesure, un dépassement, renforçant alors le rééquilibrage de la relation Administration-administré.
      — From democracy in public administration to health democracy in the public health service — The personal relationship between patients and doctors offers a particularly instructive area for legal research when it comes to analysing the relationship between health democracy and democracy in public administration in the public health service. Although health democracy can be said to be a form of democracy in public administration, to a certain extent it goes even further, thus accelerating the changing relationship between government and the governed.

  • Les implications de la démocratie administrative

    • Less is more ? Les propositions de la commission sur l'accès aux documents de l'Union européenne - Francesco Maiani, Jean-Patrick Villeneuve, Martial Pasquier p. 155-170 accès libre avec résumé en anglais
      — Less is more ? The Commission's proposals on access to European Union document — Transparency is widely regarded as a key toll of democratic governance. The future of citizens'right of access to EU documents is currently being debated following the Commission's proposal to reform current rules. This article describes the main features of the current system and assesses whether the proposed changes are appropriate, in light of major trends observed at international level regarding the modernisation of legislation on information and the debates on the proper limits of transparency.
    • Le rôle de la commission d'accès aux documents administratifs : Témoignage - Jean-Pierre Leclerc p. 171-179 accès libre avec résumé avec résumé en anglais
      L'auteur dresse un bilan des principales avancées qui ont caractérisées l'activité de la Commission d'accès aux documents administratifs, autorité administrative indépendante qui est depuis plus de trente ans la pierre angulaire de la transparence administrative en France. Sont successivement envisagées, la question l'accès aux documents administratifs, qui est aujourd'hui arrivée à l'âge de la maturité, et celle plus récente de la réutilisation des informations publiques, qui est appelée à se développer compte tenu de l'importance de ce secteur et des perspectives économiques qu'il ouvre.
      — The role of the Commission on Access to Administrative Documents — The author reports on progress made by the French Commission on Access to Administrative Documents (CADA), an independent administrative authority which has been the cornerstone of administrative transparency in France for over 30 years. The article examines the issue of access to administrative documents, which is now a topical issue, and the more recent matter of the re-use of public information, which is likely to become more important bearing in mind the size of this sector and the economic prospects it offers.
    • La pratique des consultations sur Internet par l'administration - Hafida Belrhali-Bernard p. 181-192 accès libre avec résumé avec résumé en anglais
      Les consultations sur internet connaissent un réel développement favorisé par deux facteurs : dans une démarche de simplification du droit, elles apparaissent comme un substitut aux consultations institutionnelles en France et, en tant que consultations ouvertes, elles font l'objet d'une incitation forte au niveau international. Toutefois, envisager l'essor durable de ces consultations nécessite de répondre à deux interrogations qui prennent en compte les risques qu'elles présentent : quelles limites fixer à leur égard et quel droit leur appliquer ?
      — Government use of online consultations — There has been considerable growth in the number of online consultations, for two reasons : as part of efforts to simplify laws, they offer an alternative to institutional consultations in France and, being open consultations, they are strongly encouraged at international level. Nevertheless, for the number of consultations to continue to grow in the long term, it will be necessary to answer two questions which take into account the potential risks : what should be the limits to online consultations and which law should apply ?
    • Le médiateur de la république au prisme de la démocratie administrative - Pierre-Yves Baudot, Anne Revillard p. 193-207 accès libre avec résumé avec résumé en anglais
      Comment la notion de démocratie administrative permet-elle d'éclairer le sens qu'une institution comme le Médiateur de la République assigne à son action ? La disparition annoncée du Médiateur, corollaire de la création du Défenseur des droits (conformément à la révision constitutionnelle de 2008), invite à revisiter les différentes définitions de son rôle que l'institution a endossées depuis sa création en 1973. Cet article, fondé sur une étude sociohistorique de l'institution, se propose d'explorer le sens de cette dernière à la lumière de la notion de démocratie administrative. Lutte contre la « maladministration », défense des droits des administrés, participation du public à la production de la réforme de l'État : l'élargissement graduel des significations assignées à sa mission fait de cette institution un utile révélateur de la diversité des traductions possibles de la notion de démocratie administrative.
      — The Médiateur de la République and democracy in public administration — This article asks how the notion of democracy in public administration can give purpose to the action of an institution such as Médiateur de la République. The forthcoming abolition of the Médiateur as a result of the creation of a new Ombudsman position (Défenseur des droits) in accordance with the constitutional reform of 2008, makes it useful to review the different definitions of the role of the Médiateur institution since its creation in 1973. This article, which is based on a socio-historical study of the institution, sets out to examine its purpose in the light of the notion of democracy in public administration. The enlargement of its remit to include the campaign against bad government, the defence of citizens'rights and the participation of the public in efforts to reform the State makes this institution a useful indicator of the range of possible applications of the notion of democracy in public administration.
    • Écouter les usagers : de la simplification à l'innovation : Témoignage - Françoise Waintrop p. 209-215 accès libre avec résumé avec résumé en anglais
      La simplification administrative est un exercice déjà ancien, qui a été l'enjeu de nombreuses commissions dont le bilan est mitigé. Dans ces structures, la concertation existait, incarnée par la participation d'associations ou de personnalités « qualifiées ». Mais pour obtenir des résultats tangibles, ne faut-il pas partir de la vie quotidienne des usagers ? Cela soulève des questions de méthodologie sur la façon de mesurer les attentes des usagers, d'organiser la concertation avec leurs associations, de prendre en compte les innovations, de les intégrer dans les process administratifs, qui restent des sujets inexplorés. Cette vision très opérationnelle de la relation à l'usager pose aussi la question de l'organisation des administrations, de ce que doit être la performance administrative et de sa mesure en partant des attentes des usagers. Elle remet en cause les bases actuelles du management et des objectifs assignés aux cadres supérieurs. Il ne s'agit pas uniquement de simplifier les démarches administratives mais bien la vie des citoyens en améliorant la qualité de service et les valeurs de l'administration de manière pérenne.
      — Listening to users : from simplification to innovation — Efforts have long existed to simplify administration, and numerous committees have been set up to deal with the issue, with mixed results. These bodies entailed consultation, typified by the participation of associations and “qualified” individuals. However, to obtain tangible results, would it not be best to look first at the everyday life of users ? This raises methodological issues regarding the measurement of users'expectations. Associations need to be consulted, and their innovations taken into account and integrated into administrative processes. These subjects remain unexplored. This highly practical view of the relationship with users also raises the issue of how public administration is organised, how they should perform and how this should be measured on the basis of users'expectations. It calls into question current management principles and the targets given to senior managers. This is not just a matter of simplifying administrative processes, but also citizens'lives by bringing about long-term improvements to the quality of services and the values of administration.

  • Conclusion

    • De l'administration démocratique à la démocratie administrative - Jacques Chevallier p. 217-227 accès libre avec résumé avec résumé en anglais
      Si la question de la relation entre « démocratie » et « administration » est une question récurrente, elle est désormais pensée en termes nouveaux : alors qu'il s'agissait traditionnellement de savoir dans quelle mesure et à quelles conditions l'administration était conforme à l'idéal démocratique, donc « démocratique », celle-ci tend à être conçue comme le support et le vecteur d'une démocratie rénovée : la promotion du thème de la « démocratie administrative » traduit bien ce basculement. Impliquant la consécration de droits nouveaux en faveur des administrés, la démocratie administrative entend aussi à les associer aux processus administratifs, dans le cadre de mécanismes de délibération et de participation. Bien qu'elle ne soit pas dénuée d'importance, cette inflexion n'entraîne pas pour autant la promotion d'un modèle administratif radicalement nouveau.
      — From democratic administration to democracy in public administration — While the relationship between democracy and administration is a recurring issue, it is now perceived in new terms : whereas in the past it was important to ascertain how and the extent to which public administration complied with democratic ideal, it is now perceived as a driver and vector of renewed democracy. The increased use of the notion “democracy in public administration” clearly reflects this shift. It implies the granting of new rights for all citizens, and also seeks to involve them in administrative processes in the framework of deliberation and participatory mechanisms. Although it is not completely unimportant, this trend does not necessitate the development of a radically new administrative model.

  • Le point sur...

    • La réforme inachevée des collectivités territoriales - Jean-Luc Pissaloux, Didier Supplisson p. 229-237 accès libre avec résumé avec résumé en anglais
      Les intentions et des ambitions initiales qui avaient motivé l'adoption de la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales étaient de réduire le « millefeuille territorial », et dégager des économies. Au regard de ce dessein originel, on pourra relever que les avancées majeures en termes de rationalisation du système territorial concernent le bloc communal, avec la programmation d'un achèvement et d'une refonte de la carte intercommunale, tandis que la loi ne fait qu'esquisser l'articulation d'un bloc « région-départements », essentiellement par l'institution des conseillers territoriaux. En revanche, la clarification attendue des compétences et des financements associés semble avoir été manquée.
      — The incomplete reform of local and regional authorities — The initial plans and goals which originally underpinned the adoption of the Act of 16 December 2010 on the reform of local and regional authorities sought to reduce the large number of layers of territorial administration and secure savings. Bearing this in mind, there has been major progress in terms of the rationalisation of the territorial system at commune level, with the scheduling of a complete overhaul of the intercommunal map, and the Act gives basic shape to the region/department grouping, mainly through the creation of territorial councillors. However, the expected clarification of powers and corresponding funding does not seem to have happened.

  • Chroniques

  • Notes de lectures - p. 317-324 accès libre