Contenu du sommaire : Les territoires de la politique de la ville et le droit

Portant sur un objet social apparu dans la conscience collective très précisément en 1981, la politique de la ville, au-delà de son intérêt propre, offre un bon exemple des réactions sociales que cet objet a engendré du côté de l'État et des collectivités locales. Sans doute, sur ce plan, peut-on lui trouver des points communs avec d'autres politiques sociales. De manière générale, la considération de la crise urbaine révèle la difficulté des instigateurs de la politique de la ville à penser les relations sociales à l'oeuvre dans ce conflit et à décrire ce dernier en dehors de ses phénomènes les plus apparents de violence. Du côté du politique en particulier, elle fait apparaître la minceur du débat? politique et la difficulté d'adapter les procédures et les règles aux exigences d'une situation sociale inédite, engendrant ainsi des lenteurs, des insuffisances, source de nouvelles déceptions et de nouveaux conflits. Mais en dépit de ces lacunes, la politique de la ville, encore largement unique en Europe, a produit, grâce à ceux qui la conduisent sur le terrain, des instruments et des résultats qui sont décrits dans ce numéro spécial de la Revue.

La politique de la ville se fonde sur une géographie prioritaire, composée de quartiers. Ceux-ci décrivent une étonnante diversité urbaine et sociale, dont la description ne permet pas de comprendre le lien qui les unit. Il faut alors se pencher sur les strates successives de décisions qui ont présidé à la composition de cette géographie prioritaire pour comprendre qu'elle est le fruit d'une série de procédures de choix, de découpages et de définition qui ont pour résultat de mettre en tension la localité, entendue comme espace complexe, et le territoire, entendu comme espace investi par une action institutionnelle. Cette tension, fondatrice de la politique de la ville passe par l'usage d'une série d'instruments de production territoriale : découpage, choix d'indicateurs, fabrication d'indices, etc. Elle montre aussi que l'histoire de la politique de la ville ne constitue pas un processus continu mais, au contraire, se trouve marquée par autant d'évolution du sens et de la compréhension de l'enjeu qu'il y eu de stades de production de la géographie prioritaire. Au total, c'est l'empilement de ces modes de découpages et des registres de sens qui constitue la véritable originalité de la politique de la ville et, peut-être, son exemplarité par rapport à l'évolution générale des politiques publiques.

La production de données statistiques pertinentes pour la politique de la ville présente deux types de difficultés : les unes tiennent à la finesse du découpage géographique des territoires prioritaires, les autres à la diversité des thèmes d'intervention de cette politique qui suppose de mettre en relation des champs d'observation multiples. Depuis le début des années quatre-vingt-dix des sources statistiques ont été exploitées nationalement ou sur initiatives régionales pour répondre aux besoins d'information d'acteurs locaux ou nationaux. Trois types d'instruments présentant chacun leurs avantages et leurs lacunes ont été complémentairement utilisés : les recensements de la population, des sources d'origine administrative et des enquêtes par sondage auprès des ménages. Les premiers fournissent des informations structurelles de cadrage, les deuxièmes des données actualisées et finement territorialisées mais contraintes par leur utilisation première, les troisièmes permettent des questionnements plus complexes mais sont géographiquement peu détaillées. Dix ans après les premiers constats, des domaines comme le chômage ou les bas revenus font l'objet d'observations régulières, tandis que sur des thèmes comme la santé ou l'éducation, les observations au niveau des quartiers restent encore largement expérimentales ou peu mobilisées.

La politique de la ville, à ses débuts, ne s'est pas inscrite de manière évidente dans le droit : elle s'est traduite essentiellement par des pratiques administratives, des montages financiers, etc. Depuis la loi d'orientation pour la ville du 13 juillet 1991, les ambitions nouvelles de ses auteurs n'ont pu être mises en oeuvre sans une intense production normative. Seule la loi, voire l'interprétation de certains principes constitutionnels ont permis de gérer les tensions qui existent entre un appel accru à certaines discriminations positives et le principe d'égalité ou la libre concurrence, entre un interventionnisme immobilier croissant et le droit de propriété ou, encore, entre la solidarité nationale et le principe de libre administration des collectivités locales. Il existe donc aujourd'hui un droit de la ville. Mais, le droit français hésite entre deux conceptions de celui-ci. La première consiste à construire pour les quartiers en difficulté un droit spécifique très largement dérogatoire. La seconde, plus ambitieuse, considère que le problème des secteurs sensibles ne peut être résolu qu'au niveau de l'agglomération prise dans sa globalité : au droit dérogatoire d'une partie de la ville doit se superposer (ou se substituer) un droit de la ville qui permette un traitement des maux de la ville dans une politique d'ensemble.

La politique de la ville, politique contractuelle et partenariale par excellence, est tout à la fois une compétence au sens notamment de la loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale qu'une capacité à agencer des compétences dès lors que l'on s'interroge sur les conditions qui en permettent une mise en oeuvre aussi efficace que possible. Elle échappe ainsi par son caractère partagé, notamment entre les attributions propres de l'État et des collectivités territoriales, à la notion de bloc de compétences qui reste pourtant un des fondements de la décentralisation ainsi qu'en attestent aussi bien les lois de 1982 et 1983 que le récent rapport « Mauroy ». Cet article recherche les raisons de cette ambiguïté comme de ce paradoxe que le législateur a du mal à éclairer et le droit à traduire. Il en découle aussi bien une difficulté à cerner les responsabilités et les financements des différents acteurs qu'à évaluer leurs actions. Il appelle à une clarification de ces deux aspects essentiels de la politique de la ville.

Au sein du vaste ensemble « droit de la ville », la politique du logement occupe une place à part, ne serait-ce que par l'importance de son armature juridique. Il est maintenant établi qu'une partie des problèmes des quartiers en difficulté ne peut être résolue que par une politique du logement envisagée au niveau de l'agglomération. De ce constat est née la politique urbaine du logement. Face à des concentrations de logements sociaux et de personnes défavorisées, les pouvoirs publics répondent par la mise en ?uvre de l'objectif de mixité sociale considéré comme un antidote à la ségrégation urbaine. La répartition équilibrée des logements sociaux dans les agglomérations est recherchée dans le cadre des instruments de planification, d'aménagement et d'action foncière. La mixité sociale est aussi le principe qui fonde les nouvelles règles de peuplement du parc social en vue d'un équilibre dans la répartition des personnes défavorisées au sein de ce patrimoine.

Les récentes mesures de simplification administrative et en particulier la disparition du justificatif de domicile risquent de se heurter à de nombreuses difficultés dans leurs applications locales. Depuis les lois de décentralisation les communes font en effet de la détermination de leurs ressortissants un axe fort de leur politique de services publics. Aux ressortissants communaux qui peuvent accéder de manière privilégiée aux aides et services locaux s'opposent les extra-territoriaux qui en sont exclus. Du coup, la suppression du justificatif de domicile, matérialisation du lien d'appartenance, ôte aux communes un instrument de contrôle dont elles ont un usage bien établi. Ce n'est en réalité qu'au prix d'un renforcement de l'intercommunalité que ce type de mesures peut être couronné d'effets.

Au-delà des effets de mode, la notion de proximité peut se révéler appropriée à la mutation de la justice appelée par les évolutions démographiques, sociales et culturelles de la civilisation urbaine. À condition d'en faire jouer tous les sens, et de ne pas la transformer en un nouveau mythe. La quête d'une réduction des distances inutiles ? amorcée depuis le début des années quatre-vingt-dix avec la fondation de la première maison de justice et du droit à Cergy-Pontoise ? en même temps qu'elle entrouvre la porte d'une rencontre prometteuse entre la société civile et la justice, pose des problèmes complexes qui ne doivent pas être sous-estimés. Elle suppose tout à la fois d'accepter le principe d'une mobilisation commune des juristes et des profanes, et l'émergence de nouvelles capacités, inscrites dans une authentique démarche de qualité. La proximité ne doit pas contourner la centralité, mais incorporer en les actualisant les références fondamentales de l'institution judiciaire : légalité, indépendance, égalité.

Les contrats locaux de sécurité institués en 1997, marquent une évolution importante à la fois de la place de la sécurité dans la politique de la ville mais aussi de la place de la politique de la ville au sein de notre droit positif. Ainsi, l'objectif de cet article est à travers l'exemple des CLS et des textes qui l'ont précédé dans ce domaine de dessiner le contour d'un droit de la politique de la ville tout en relevant immédiatement les limites. Les CLS sont une démarche quasi contractuelle, instrument du droit à la sécurité et à la prévention, privilégiant l'éducation à la citoyenneté, la proximité, l'insertion et la solidarité dans un programme d'action au plus près du terrain, programme mis en ?uvre après une analyse fine menée sur le territoire d'assise du contrat. Le CLS n'est pas la première démarche de concertation de cet aspect du droit de la politique de la ville mais en l'espèce on peut s'étonner qu'il soit introduit par une simplecirculaire. Le territoire d'assise de ces contrats rêvait un caractère important. Mais pour mener à bien une politique renouvelée, il semble qu'il faille aussi se poser la question des moyens. Il faut en effet concilier la logique propre de certaines actions et la politique de la ville. En conclusion, on peut également étudier un apport important du CLS qui devra certainement s'amplifier et remodeler en partie notre droit positif : c'est la volonté d'évaluer les politiques publiques et la volonté de faire coopérer tous les acteurs de ces politiques publiques.