Contenu du sommaire : Nouvelles perspectives en matière d'autonomie bureaucratique

Dans le présent article, nous commencerons par donner un aperçu ciblé de la littérature sur l'autonomie bureaucratique et par épingler les différentes façons d'aborder la question. Dans la deuxième partie, nous examinerons trois grands ensembles de questions ouvertes, que nous aborderons dans les contributions de ce numéro spécial : la nature subjective, dynamique et relationnelle de l'autonomie, les liens complexes entre les tâches, les formes organisationnelles et les effets de dépendance des sentiers nationaux, d'une part, et l'autonomie et la performance, de l'autre, et l'interaction entre autonomie, imputabilité et légitimité démocratique.

Pour les régulateurs, l'indépendance est associée à la bonne gouvernance, à la réforme et aux bonnes pratiques. L'indépendance est devenue l'une des caractéristiques les plus souvent revendiquées de l'État régulateur. Mais qu'entend-on vraiment par « agence indépendante » ? Dans cet article, nous examinons cette question avec des acteurs faisant partie de cinq Commissariats à la protection de la vie privée (et à l'information) pour analyser l'interprétation des personnes qui participent effectivement aux processus quotidiens de réglementation. Nous soutenons que les convictions et les attentes des parties prenantes déterminent non seulement les relations, mais, au final, la légitimité des pratiques réglementaires. Six thèmes distincts sont épinglés. Ces thèmes représentent des domaines présentant un intérêt particulier pour chaque groupe d'acteurs. Globalement, ils font ressortir une interprétation commune de l'indépendance, qui englobe à la fois des qualités comportementales et des dispositions structurelles. Un cadre est proposé, qui permet d'intégrer les différentes versions de l'indépendance et de reconnaître le rôle actif joué par les agences dans la détermination de l'indépendance. L'indépendance des agences a trait à des qualités comportementales et à des dispositions structurelles. Les qualités comportementales de l'indépendance englobent la défense de l'intérêt général, la création de confiance et le fait de faire preuve d'impartialité. Les procédures et les routines fondées sur des principes d'équité de la procédure et de transparence bien définis ont tendance à renforcer l'indépendance des agences.

Dans le présent article, nous examinons le changement institutionnel dans le cadre d'un cas qui était censé être particulièrement résistant, mais qui s'est soldé par une transformation structurelle considérable : l'institutionnalisation de l'État régulateur en Suisse. Ce processus est illustré par la mise en place d'autorités de régulation indépendantes (ARI) dans quatre domaines : banque et finance, télécommunications, électricité et concurrence. Nous nous appuyons sur le cadre théorique développé par Streeck, Thelen et Mahoney (Mahoney et Thelen, 2009 ; Streeck et Thelen, 2005) pour étudier diverses hypothèses relatives aux modes de changement institutionnel, sur la base d'une étude de cas diachronique. Les résultats ne confirment que partiellement les attentes, puisqu'ils indiquent que les principaux modes de changement sont la sédimentation et le déplacement. Dans notre conclusion, nous analysons le type et l'orientation du changement en guise de facteurs explicatifs complémentaires. Le présent article examine le développement institutionnel de l'État régulateur en Suisse par la mise en place d'autorités de régulation indépendantes (ARI). Différents modes de changement sont illustrés dans le cadre de l'analyse des processus qui conduisent à l'agencification dans quatre domaines : banque et finance, télécommunications, électricité et concurrence. Les résultats indiquent que la dynamique de la re-régulation suit une logique assez différente par rapport à l'évolution générale vers la libéralisation. Qui plus est, l'analyse empirique indique que les autorités de régulation indépendantes sont le plus souvent le résultat de l'importation de modèles exogènes dans le cas de la réforme « positive » des secteurs jusque-là autorégulés, alors qu'elles sont créées sur la base de modèles institutionnels existants dans le cas de la réforme d'anciennes entreprises publiques ou de secteurs jusque-là régulés par l'État.

Les organismes de réglementation sont de plus en plus fragmentés. La réglementation est produite par des constellations composées d'acteurs et de niveaux multiples. Les chercheurs se sont intéressés à la manière dont la coordination était assurée entre les acteurs dans ces constellations. Dans le présent article, nous examinons l'influence que peut avoir la coordination sur l'autonomie décisionnelle des agences, au moyen d'une étude de cas axée sur la régulation de l'énergie en Belgique. Cette étude décrit l'ampleur de l'autonomie par rapport au ministère de tutelle et examine la manière dont la coordination est assurée entre le régulateur et les autres acteurs à divers niveaux de gouvernement. Les observations indiquent que la marge de manœuvre de facto des régulateurs peut être renforcée ou limitée par d'autres acteurs gouvernementaux à côté du ministre de tutelle. L'élaboration d'une « perspective relationnelle » s'impose dès lors en ce qui concerne l'autonomie des agences (de régulation), qui prenne en considération les relations avec des acteurs multiples, même lorsque ces acteurs n'entretiennent pas de relation directe principal-agent avec l'agence. Depuis une dizaine d'années, bon nombre de gouvernements occidentaux ont créé des agences de réglementation indépendantes. L'accumulation de ces agences dans les divers secteurs stratégiques et aux différents échelons de l'État s'est accompagnée de la création de nouveaux mécanismes de coordination. Ces évolutions peuvent néanmoins avoir certaines conséquences imprévues. Lorsque l'autorité est fragmentée, il arrive que la capacité des différents acteurs à intervenir soit réduite. La coordination influence parfois la capacité décisionnelle de facto des régulateurs. Lorsque les agences utilisent leurs relations interorganisationnelles pour renforcer leur expertise, il arrive qu'elles renforcent leur autonomie par rapport au ministre de tutelle. Cependant, lorsque les mécanismes de coordination se fondent uniquement sur des accords informels, volontaires, ces mécanismes ne permettent pas toujours de compenser la dépendance aux ressources.

Les tâches confiées aux agences sont souvent considérées comme un déterminant important de la structure, de l'autonomie, de la gouvernance et du contrôle des agences. Ces hypothèses n'ont cependant été que rarement confirmées jusqu'à présent. De plus, plusieurs problèmes sont associés à la « variable tâches ». Il n'existe aucune définition précise, les agences s'acquittent souvent de plusieurs tâches et la tâche étant une variable nominale, le recours à des techniques statistiques n'est pas toujours possible. Deux questions se posent dès lors : les tâches sont-elles importantes et la manière de les mesurer est-elle importante ? Sur la base de données d'enquête portant sur des agences néerlandaises (N = 206), nous allons vérifier plusieurs hypothèses au moyen de différentes techniques. D'une manière générale, certaines tâches ont une certaine influence sur l'autonomie et le contrôle des agences, bien que cette influence ne soit bien souvent qu'indirecte et ne se maintienne pas dans les analyses multivariables. L'autonomie formelle et le budget sont des facteurs plus décisifs que les tâches lorsqu'il s'agit d'expliquer l'autonomie et le contrôle des agences. Une analyse basée sur des variables nominales offre de meilleures chances de vérifier l'influence des tâches que les tests non paramétriques. Nous recommandons aux chercheurs d'utiliser plusieurs catégories de tâches dans leurs analyses futures plutôt que de simples dichotomies, non seulement parce que les agences s'acquittent de plusieurs tâches, mais aussi parce que les différentes tâches ont des effets bien spécifiques.Les agences sont responsables de plusieurs tâches dans différentes combinaisons. Ce facteur doit être pris en considération lorsqu'on définit le degré d'autonomie et de contrôle des agences. Il n'existe aucune relation directe entre la tâche et l'autonomie ou le contrôle. Le type d'agence et la taille de son budget sont des facteurs plus décisifs lorsqu'il s'agit d'expliquer l'autonomie et le contrôle des agences.

Le présent article relate les résultats d'une analyse comparative de l'autonomie des agences gouvernementales dans le domaine de la gestion des ressources humaines (GRH) en Allemagne et en Norvège. Tandis que la littérature universitaire s'intéresse en grande partie à la relation qui existe entre les ministères et les agences dans des pays où les agences ne sont en place que depuis peu, ces deux pays ont une longue tradition de délégation à des agences situées en dehors des départements ministériels. Cependant, même s'ils partagent une tradition administrative globalement similaire, ces deux pays diffèrent en ce qui concerne la trajectoire de leur réforme de la gestion. C'est ce qui va nous permettre de vérifier de manière empirique l'influence des réformes de la gestion sur l'autonomie dans la GRH, sur la base de données d'enquête. Dans notre article, nous examinons également la littérature sur l'influence supposée des caractéristiques des tâches et de la structure formelle des agences sur l'autonomie des agences et soumettons ces idées à une vérification empirique. L'analyse empirique fait apparaître des différences transnationales, une influence relativement limitée des caractéristiques des tâches et une influence marquée de la structure formelle sur l'autonomie de facto dans la GRH, en particulier dans le contexte allemand.Notre article indique que les traditions administratives ne déterminent pas les trajectoires et les effets des réformes administratives. Même si les deux pays ont un secteur public dominé par le droit public et par le principe de la légalité, notre article révèle que les gestionnaires des agences en Norvège font état d'une plus grande autonomie dans la gestion de leur personnel. Une délégation étendue de l'autonomie de gestion au profit des agences est dès lors possible même dans le contexte d'un « Rechtsstaat ».`np pagenum="352"/b De plus, notre article indique que le fait d'accorder aux agences une autonomie formelle plus grande et la possibilité de générer des recettes supplémentaires contribue également à l'élargissement de l'autonomie de gestion. Les décideurs peuvent par conséquent délibérément influencer l'autonomie de facto des agences en utilisant différents éléments de la structure institutionnelle.

La régulation est bien souvent déléguée à des agences indépendantes, ce qui soulève la question de savoir comment l'imputabilité démocratique de ces agences est assurée. Les approches empiriques en ce qui concerne l'imputabilité des agences sont cependant peu nombreuses. C'est une approche de ce type que nous proposons ici, qui s'appuie sur trois propositions. Premièrement, nous examinons l'imputabilité des agences tant de jure (l'imputabilité est assurée par le droit formel des « instances » d'imputabilité de recevoir des informations et d'imposer des conséquences) que de facto (la capacité des instances à faire valoir ces droits varie selon les ressources et les coûts de décision qui influencent la crédibilité de leur capacité à imposer des sanctions). Deuxièmement, l'imputabilité doit être évaluée séparément aux niveaux politique, opérationnel et managérial. Et troisièmement, à chaque niveau, l'imputabilité est mise en œuvre par un système composé de plusieurs instances (partiellement) interdépendantes qui, ensemble, forment un régime d'imputabilité. Le cadre proposé est appliqué au cas du régime d'imputabilité de la Bundesnetzagentur allemande, qui atteste de son adéquation à des fins empiriques. Les agences de réglementation sont souvent considérées comme indépendantes, tout en étant tenues de rendre des comptes. Dans le présent article, nous proposons un cadre réaliste pour l'étude des « régimes » d'imputabilité dans lesquels elles s'intègrent. Ce cadre souligne la nécessité d'identifier les différents acteurs (les « instances » d'imputabilité) devant lesquels les agences sont formellement responsables (commissions parlementaires, organes d'audit, tribunaux, etc.) et d'examiner les relations possibles entre eux. Nous soutenons que l'imputabilité formelle « sur papier », telle qu'elle est définie dans les documents officiels, ne représente pas pleinement l'imputabilité de facto, qui dépend des ressources dont disposent les « instances » (essentiellement, leurs capacités de traitement de l'information et décisionnelles) et de la crédibilité de leur capacité à imposer des sanctions. Dans cet article, nous appliquons ce cadre à la Bundesnetzagentur allemande.

Dans le présent article, nous prenons l'exemple de la réforme administrative italienne pour examiner l'évolution de la motivation au service public (Public Service Motivation, ou PSM) des agents de l'État et des cadres de la fonction publique après deux décennies de réformes s'inspirant du NMP. Il apparaît que les réformes du NMP sont associées à une réduction de la PSM ; d'importantes réserves s'appliquent cependant. En proposant des données jusque-là non disponibles sur la PSM dans les secteurs public et privé/commercial en Italie, notre article contribue également au fondement empirique pour le développement de recherches comparatives sur l'interrelation entre les trajectoires de la réforme administrative et l'évolution dans les facteurs de motivation des agents de l'État. Les réformes du management public peuvent avoir pour conséquence d'augmenter ou de réduire la motivation à l'égard de la motivation au service public (PSM), et la PSM est à son tour propice à une amélioration de la performance du secteur public. Dans la définition et l'évaluation des réformes du secteur public, les décideurs doivent prendre en considération leurs effets potentiels sur la PSM. La PSM est aussi un facteur qui peut avoir une influence profonde sur la dynamique des processus de réforme et qui doit être systématiquement pris en considération par les réformateurs dans les différents pays.

Le temps est souvent considéré comme le cadre indépendant par rapport auquel les processus de gouvernance évoluent. Dans le présent article, en revanche, nous considérons le temps comme un facteur qui influence l'évolution des processus d'innovation dans la gestion de l'eau. En nous basant sur deux exemples néerlandais, nous analysons les perceptions du temps et la gestion du temps. Les gestionnaires publics gèrent leur temps en essayant de fixer des délais, en synchronisant différents calendriers ou en imposant leur horizon temporel au processus. Il arrive que les calendriers des différents acteurs soient incompatibles, ce qui peut entraver les processus de gouvernance. L'analyse du temps aide à expliquer la dynamique des processus de gouvernance et, dans le présent article, nous allons voir que l'alignement des calendriers est une activité déterminante pour réaliser des innovations dans la gouvernance.Le temps est un facteur déterminant dans les processus d'innovation. Les acteurs ont souvent des perceptions différentes du temps (horizons temporels et délais). La gestion du temps classique vise essentiellement à budgétiser le temps. Dans le présent article, nous plaidons en faveur d'une gouvernance sensible au facteur temps. L'une des étapes élémentaires consiste à expliquer les différents horizons temporels des acteurs, les cycles et le budget temps. Les gestionnaires doivent aligner les horizons temporels à court terme nécessaires sur des marchés compétitifs sur les visions à moyen terme nécessaires pour développer comme il se doit les innovations et les intégrer dans l'environnement stratégique. L'adaptivité (adaptive governance) dans le traitement du temps est importante afin de synchroniser le développement des innovations avec les évolutions sur le marché et dans les organisations gouvernementales.

La présente étude analyse l'influence de la situation des travailleurs (genre, niveau d'instruction et liens avec le gouvernement) sur leur perception de la justice organisationnelle au moyen du modèle à trois facteurs (justice distributive, procédurale et interactionnelle). Des données démographiques et comportementales ont été recueillies auprès d'un échantillon de 313 agents représentant dix organisations publiques. Les observations de cette étude révèlent que le genre a une influence considérable sur la justice distributive et interactionnelle, mais pas sur la justice procédurale ; le niveau d'instruction a une influence significative sur la justice distributive et procédurale, mais pas sur la justice interactionnelle ; et les liens avec le gouvernement ont une influence significative sur les trois dimensions de la justice. Nous examinerons également les implications managériales de ces observations, ainsi que les orientations de recherche futures.Le fait de mieux comprendre l'influence de certains facteurs démographiques (genre, niveau d'instruction et liens avec le gouvernement) sur les trois dimensions de la justice organisationnelle permet aux décideurs et autres gestionnaires publics d'identifier les domaines où des améliorations sont possibles et de mettre au point des stratégies et des politiques capables d'améliorer la justice perçue. Une autre implication importante de notre étude pour les pays qui sortent d'une guerre civile, d'une lutte pour la libération ou d'un autre conflit similaire (Sud Liban, Libye, Afghanistan, etc.) concerne la conversion d'anciens combattants en fonctionnaires et leur gestion par la suite. Il est essentiel de leur offrir des possibilités d'emploi au sein de la fonction publique pour autant qu'ils soient placés sur la base du principe de la bonne personne au bon poste, et ensuite de les traiter de la même manière que leurs collègues – les fonctionnaires « classiques », qui ne sont pas d'anciens combattants. Ils ont juste besoin de suivre une sorte de formation (particulière) (au début), qui accélère leur socialisation et leur intégration dans la manière générale de penser et de faire les choses.

Dans le présent article, notre intention est d'analyser le niveau d'information financière publique divulguée par certains pays arabes du Moyen-Orient eu égard aux revendications en faveur d'une plus grande transparence et des tendances internationales à cet égard. Nous avons dès lors examiné les rapports financiers publiés en ligne par les pays sélectionnés, en les comparant aux états financiers et autres contenus proposés dans les normes comptables internationales pour le secteur public (IPSAS), définies par la Fédération internationale des comptables. Les résultats indiquent que les pays arabes analysés présentent un niveau faible d'informations financières publiques. Ils présentent tous des degrés similaires d'observation des IPSAS 1 et 2. Quoi qu'il en soit, on observe que les pays bénéficiaires d'aides appliquent les politiques mentionnées dans les recommandations internationales pour répondre aux exigences des bailleurs de fonds et des agences internationales. Les pays dont les besoins financiers sont couverts par les recettes pétrolières sont moins soumis aux pressions externes et internes en faveur de l'application des IPSAS.RLes observations de notre article intéresseront les gestionnaires publics dans l'ensemble des pays arabes sélectionnés, en particulier ceux qui travaillent dans les administrations publiques des pays du Conseil de coopération du Golfe, ainsi que les sociétés de conseil dans la région du Golfe. L'analyse réalisée de la législation financière et des normes IPSAS 1 et 2 pour les pays sélectionnés les encouragera peut-être à entamer un processus de réformes financières.