Contenu du sommaire : Réformer l'Europe

La période de « Grande Récession » depuis 2008 a entraîné une baisse de nombreux indicateurs de soutien des Européens à l'intégration européenne. Du point de vue de la confiance que les Européens font à l'Europe (une dimension importante de soutien diffus à l'UE), on peut même parler d'une véritable crise de confiance dans l'action de l'Union européenne constatée depuis 2008 dans les opinions des Européens. Dans certains pays (Grèce par exemple), on enregistre même un effondrement de cette confiance. L'analyse des données de deux vagues de l'Eurobaromètre, une vague au début de la crise et une autre en 2011, montre que si cet effondrement est bien avéré, et pas seulement sur les indicateurs de soutien diffus, les Européens n'impute pas la responsabilité de la crise à l'UE seulement. Ils perçoivent la crise et le rôle de l'Europe dans la crise à travers le prisme de l'expérience nationale qu'ils en ont. Par ailleurs, la crise de confiance dans l'UE n'entraîne pas ipso facto une grave crise de confiance dans l'euro : on ne constate pas d'effondrement comparable à celui que l'on observe en termes de confiance générale dans l'UE. Dans les pays membres de la zone euro les évolutions sont en légère baisse mais de manière qui n'est pas très significative ; ce sont dans les pays qui sont hors de la zone euro ou dans ceux qui sont candidats pour y entrer que la baisse du soutien à l'euro est la plus forte.

Même si elle est souvent présentée comme l'une des grandes réussites de l'intégration européenne, la mobilité des citoyens de l'Union au sein de l'espace européen connaît encore des difficultés. Celles-ci concernent les acteurs du marché intérieur que sont les travailleurs migrants, y compris les frontaliers. Leur accès aux droits sociaux rencontre aujourd'hui des résistances que l'on pouvait penser désormais dépassées. Quant aux citoyens économiquement inactifs, leur droit de séjour est menacé par des mesures d'expulsion prises souvent de manière automatique, pour défaut de ressources suffisantes. Plus généralement, nous constatons encore des efforts consistant à empêcher l'installation durable des citoyens migrants dans l'État d'accueil. Par ailleurs, une attention particulière est accordée à la mobilité étudiante, qui pose la question de l'accès aux études universitaires et celle de son financement. Enfin, le traitement de la population Rom vulnérable constitue un problème avec une incontestable dimension européenne, qui doit être traité dans les plus brefs délais.

Cette contribution vise à éclairer divers dysfonctionnements de la procédure législative de l'Union européenne : la baisse du nombre de décisions législatives, le haut niveau de consensus au Parlement européen, l'opacité du Conseil de l'UE, la généralisation des accords précoces de codécision et les droits gadgets accordés aux parlements nationaux. Ces différents phénomènes sont interprétés comme autant de symptômes d'une crise de confiance des différentes institutions européennes dans leur capacité à gouverner l'Union de façon efficace et légitime. Face à ce doute existentiel, nous suggérons différents mécanismes visant à garantir une meilleure publicité des conflits intra- et interinstitutionnels.

La question de la durée du processus décisionnel préoccupe depuis longtemps les praticiens et les chercheurs de l'UE. En effet, si des actes législatifs sont fréquemment adoptés au sein de l'UE, les longues négociations souvent nécessaires pour voter un texte important entraînent des dynamiques de blocage qui remettent en cause l'efficacité de la procédure législative. Afin d'accélérer les prises de décision, les institutions européennes ont de plus en plus recours à des accords précoces, passés dans le cadre de la procédure de codécision. Cette pratique a toutefois montré ses limites s'agissant de limiter les retards. Il apparaît probable que les institutions négocient des accords précoces sous l'influence des règles qui régissent le temps de débat pour l'ensemble de la procédure de codécision. Cette contribution traite de ces règles et vise à analyser le problème des blocages législatifs. Elle montre que la paralysie législative intervient principalement en conséquence du comportement stratégique adopté par des coalitions au sein du Conseil, dans l'optique de contrôler l'agenda politique. Elle indique en outre qu'un tel comportement limite considérablement la capacité du Parlement européen à procéder à un examen significatif de la législation. Afin d'améliorer l'efficacité et de rétablir l'équilibre inter institutionnel, des réformes des règles régissant l'utilisation du temps de débat dans le cadre de la codécision sont recommandées.

Le renforcement du Conseil européen et la multiplication d'accords internationaux entre les États membres semblent porter atteinte à la méthode communautaire. Cette diversification des pratiques intergouvernementales au sein de l'Union européenne ne conduit cependant pas nécessairement à une remise en cause de cette méthode. Le recours aux méthodes intergouvernementales est souvent temporaire et les domaines concernés ont généralement vocation à intégrer par la suite la méthode communautaire. L'intergouvernemental ne doit donc pas nécessairement être opposé au communautaire. Il peut même renforcer la méthode communautaire. Le développement et la diversification des méthodes intergouvernementales révèlent cependant la nécessité de renouveler cette méthode. Il faut repenser le rôle du Conseil européen et intégrer des procédures d'urgence permettant de réagir rapidement en cas de crise.

La confiance dans les institutions européennes est au plus bas alors que les institutions n'ont jamais été aussi transparentes, ouvertes, prêtes à dialoguer avec leurs « administrés européens ». Désormais le droit primaire de l'UE fait expressément référence à la bonne administration aussi bien dans les traités que dans la Charte des droits fondamentaux de l'UE (1). La place et les missions du Médiateur européen s'affirment également de façon constante dans le cadre institutionnel européen (2); un code européen de bonne conduite administrative formalise désormais les modalités des missions menées par les fonctionnaires européens (3) et une palette d'aide administrative a été mise en place au niveau de l'UE (4). Toutefois, le Parlement européen doit veiller au soutien constant des missions du Médiateur européen et aux recommandations formulées ci-dessous pour permettre des avancées concrètes en matière de bonne administration dans l'UE afin d'aboutir à terme à une confiance plus forte des citoyens « administrés » dans les institutions européennes.

La crise économique, sociale et identitaire que traverse actuellement l'Union européenne met à rude épreuve la protection des droits fondamentaux. On voit poindre une marginalisation de ceux-ci derrière des dossiers particulièrement brûlants tels que (1) le statut dérogatoire du Royaume-Uni, de la Pologne et – potentiellement – de la République tchèque par rapport à la Charte des droits fondamentaux ; (2) l'approfondissement de la coordination et de la gouvernance économiques ; (3) la négociation d'accords de libre-échange avec le Canada et les États-Unis ; (4) et la négociation du Protocole n? 15 portant amendement à la Convention européenne des Droits de l'Homme. Dans ce contexte qui leur est défavorable, il appartient au Parlement européen de veiller à ce que les droits fondamentaux continuent de servir de boussole et de cadre de référence aux politiques de l'Union.

Les « mesures anti-crise » renforcent indéniablement l'implication de l'Union et de ses institutions, alors même que le domaine de compétence reste a priori le même : discipline budgétaire d'un côté, coordination des politiques économiques de l'autre. L'ensemble de ces instruments englobe à la fois les politiques budgétaires et économiques nationales ; ces mesures consistent à un contrôle accru opéré par les institutions de l'Union sur les États, notamment les États de la zone euro. Deux types de coordination ont ainsi fusionné, l'un fondé sur un dispositif souple de surveillance multilatérale entre États chapoté par le Conseil et l'autre axé sur une surveillance plus rigide de la part de la Commission. La surveillance des grandes orientations en matière économique par la Commission et le Conseil est plus précise que par le passé, notamment avec le nouveau mécanisme de sanction quasi-automatique des États de la zone euro. La conditionnalité de l'aide financière alourdit encore un peu plus la pression sur les États. Il convient de renforcer la démocratisation de l'ensemble par un renforcement du rôle du Parlement européen et des parlements nationaux et de donner une base juridique claire aux nouvelles missions des institutions de l'Union.

Le Traité de Lisbonne se présente comme « le traité des parlements ». Cependant, pour répondre à la crise financière et à la crise des dettes souveraines, les réformes de l'Union économique et monétaire accentuent le phénomène de relégation du Parlement européen et des parlements nationaux dans le processus décisionnel. En contrepartie, les parlements obtiennent des pouvoirs renforcés en matière de reddition des comptes. Le renforcement du principe démocratique dans l'UEM exige une implication accrue des parlements. Cela suppose notamment d'éviter le recours aux accords intergouvernementaux, d'organiser un comité zone euro au sein du Parlement européen et de tenir une Convention socio-économique tous les ans pour définir les grandes orientations des politiques de l'UEM.

La période d'avant-crise, comme la crise, ont mis en évidence les défauts d'organisation de la zone euro. Il est difficile d'avoir une monnaie unique entre des pays dont les conjonctures et les problèmes structurels diffèrent. La gouvernance mise en place (pas de garantie des dettes publiques, des règles arbitraires centrées sur les seules finances publiques) n'était pas satisfaisante. Les institutions européennes ont voulu imposer une stratégie (paralysie des politiques nationales, baisse des dépenses publiques, réformes structurelles libérales) qui a échoué. Avant la crise, les divergences se sont creusées entre les pays du Nord et ceux du Sud ; la crise les a rendues insoutenables.Depuis, le Pacte budgétaire a renforcé des règles sans fondement économique. Les politiques d'austérité aveugles se sont révélées catastrophiques pour la croissance et la cohésion de la zone. Les procédures mises en place renforcent la surveillance des politiques économiques des pays membres, sans organiser une véritable coordination des politiques nationales. Elles instaurent une solidarité limitée et chèrement payée. Les projets proposés de fédéralisme budgétaire ne peuvent compenser la perte d'autonomie des politiques nationales.Les dettes publiques des pays membres doivent redevenir des actifs sans risque, ceci grâce à la garantie de BCE. Ceci nécessite d'instaurer une véritable coordination des politiques économiques nationales ; celle-ci doit se donner explicitement comme objectif la croissance, le plein-emploi, la résorption ordonnée des déséquilibres entre pays membres. L'Europe doit réaffirmer sa spécificité : son modèle social, sa volonté de préparer la transition écologique. Ce n'est que dans le cadre de ce projet commun qu'elle pourra progresser.

L'impôt européen n'existe pas encore. Pour que ce mythe devienne une réalité, il faudrait, dans une perspective juridique et politique, que l'Union européenne soit dotée d'une compétence fiscale lui permettant de créer à son profit un prélèvement fiscal, dont les contribuables – à l'encontre desquels elle exercerait son pouvoir fiscal – seraient soit les citoyens de l'Union européenne, soit les entreprises ayant leur siège social dans l'Union européenne ou y exerçant une activité économique. En contrepartie de cet impôt dont la nécessité est fonction du degré d'intégration de l'Union européenne attendu (marché intérieur, fédération), un mécanisme européen de consentement démocratique de l'impôt devrait impérativement être instauré. Par ailleurs, il faudrait que la base imposable de l'impôt créé soit choisie avec la plus grande précaution, et ce en fonction des objectifs fixés (rendement financier, sentiment d'appartenance politique des contribuables européens et adjonction d'une dimension fiscale à la citoyenneté européenne).

Après avoir brièvement rappelé les avancées et surtout les limites du projet d'Union bancaire européenne, tel qu'il vient d'être accepté par les diverses parties prenantes, cet article cherche à décrire et à évaluer les réformes susceptibles de compléter le nouvel accord. Deux types de propositions sont évoqués : soit on renforce la régulation bancaire en engageant une réforme structurelle du secteur (une séparation des activités) et en définissant une politique macro-prudentielle cohérente au niveau de l'Union, soit on s'efforce de réduire la part de l'intermédiation dans le financement de l'économie européenne en accroissant l'importance des marchés, au risque de heurter les fondements des systèmes économiques et sociaux d'Europe continentale.

Le consensus qui prévalait sur le rôle des banques centrales s'est fissuré. La poursuite du seul objectif de stabilité des prix est aujourd'hui insuffisante pour assurer la stabilité macroéconomique et financière. Un nouveau paradigme émarge dans lequel les banques centrales doivent à la fois veiller à la stabilité des prix, à la croissance et à la stabilité financière. Les évolutions institutionnelles récentes de la BCE vont dans ce sens puisqu'elle se voit confier la surveillance micro-prudentielle. En outre, la conduite de la politique monétaire dans la zone euro montre que la BCE est aussi restée attentive à l'évolution de la croissance. Mais, si la BCE poursuit de fait un triple mandat, la question de la bonne articulation entre ces différentes missions continue de se poser. La coordination entre les différents acteurs en charge de la politique monétaire, de la régulation financière et de la politique budgétaire est primordiale et fait défaut dans l'architecture actuelle. Par ailleurs, certaines pratiques doivent être clarifiées. La BCE a joué un rôle de prêteur en dernier ressort (des banques et dans une moindre mesure des États) sans que cette fonction ne lui soit précisément attribuée. Enfin, dans ce nouveau schéma, la BCE souffre d'une illégitimité démocratique, renforcée par le rôle croissant qu'elle joue dans la détermination de l'équilibre macroéconomique et financier de la zone euro. Il nous semble important que la BCE soit plus explicite au regard des différents objectifs poursuivis et qu'elle mette en œuvre les conditions d'une coopération étroite avec les instances budgétaires et de régulation financière. Enfin, nous appelons à la création ex nihilo d'un organe de contrôle de la BCE, chargé de discuter et d'analyser la pertinence des politiques monétaires mises en place par la BCE.

L'augmentation des inégalités a des conséquences macroéconomiques importantes car, combinée aux idiosyncrasies institutionnelles et aux réponses politiques, elle contribue soit à la stagnation de la demande agrégée soit à la hausse des dettes publiques et privées. Les inégalités peuvent aussi conduire, associées aux effets d'offre, à une stagnation de l'économie dans le long terme. La distribution des revenus peut être un facteur déterminant de l'apparition de déséquilibres globaux très importants, sources de l'extrême fragilité de l'économie à l'orée de la crise. En retour la crise elle-même est un facteur de croissance des inégalités, particulièrement à la périphérie de la zone euro. Le chemin pour une croissance soutenable dans le futur, passe, dès lors, par une réduction des inégalités qui, en particulier en Europe, doit être coordonnée. Finalement, comme la « course à la rente » a joué un rôle important pour expliquer la croissance passée des inégalités, des politiques actives fiscales et de régulation sont indispensables pour réduire les inégalités.

L'Europe est considérée comme le moteur des politiques publiques d'égalité entre les sexes, en particulier à travers l'application par les États-membres du droit communautaire dans leur droit interne. Entre composantes législatives et instruments de soft law (comme l'approche transversale et la valorisation des « bonnes pratiques »), les politiques de l'UE pour l'égalité entre les sexes constituent ainsi un observatoire pour analyser les processus d'européanisation. Nous commencerons par aborder la spécificité des situations nationales avant d'analyser la dimension transnationale du droit communautaire de la non-discrimination. Nous éclairerons ensuite les politiques européennes d'égalité à travers quelques débats : des enjeux de la stratégie européenne pour l'emploi à l'articulation entre hard law et soft law, égalité femmes-hommes et européanisation.

Depuis sa fondation, l'Union européenne a connu une accentuation de la dispersion de ses systèmes sociaux. L'objectif d'une Union sociale, complétant l'Union économique et monétaire s'éloigne de plus en plus. L'absence d'un marché du travail régulé en commun par les pays de l'Union est un facteur de déstabilisation qui pousse à la concurrence sociale et à la déflation salariale. Pour éviter les risques liés à une telle situation il faudrait trouver un accord sur les politiques à mettre en œuvre pour revenir au plein emploi et choisir entre partage du travail « libéral » ou « social ». L'absence de perspectives à court terme pour une unification sociale complète implique l'acceptation de frontières sociales gérées en commun qui permettent à la fois la mobilité et la protection effective des travailleurs.

Depuis 2010, les plans d'austérité se multiplient en Europe pour faire face à la crise de la dette des États et pour rassurer les marchés. Les mesures adoptées par les différents gouvernements européens, ainsi que les recommandations émises par les instances européennes, sont principalement de trois types : réformes de la protection sociale, privatisations, gel du salaire des fonctionnaires et réduction de leur nombre. Des coupes sont prévues dans les dépenses sociales, des réformes structurelles sont imposées : augmentation de l'âge de départ à la retraite, flexibilisation accrue du marché du travail, baisse des prestations chômage pour rendre le travail plus attractif, heures de travail obligatoire pour les bénéficiaire de l'assistance, compétition renforcée dans le domaine des services sanitaires et sociaux. Ces politiques mènent à la destruction de la cohésion sociale des pays du Sud et de l'Est de l'Europe et ruinent un peu plus encore le peu de solidarité existant entre les peuples européens. L'Europe doit demain montrer la voie des politiques à mener pour l'avenir et soutenir les pays dans les efforts pour investir dans le social.

Pour sortir de la Grande Récession et enclencher la transition vers l'économie à bas carbone, nous proposons ici un plan d'investissement public et privé dans la transition énergétique de l'ordre de 2 points de PIB européen par an. La clef de ce plan repose sur la possibilité de reconsidérer les critères de finances publiques en n'utilisant non pas la dette publique brute (en point de PIB) comme objectif de la stabilité, mais au contraire, en reposant sur un concept de dette publique nette des actifs publics créés. Un organe tiers (par exemple la Commission européenne) pourrait évaluer ex post et ex ante la valeur des investissements réalisée, incitant à des politiques cohérentes et efficaces de dépense publique.

Les divergences réelles de performances économiques entre les pays de la zone euro rendent nécessaire de définir une politique économique orientée vers la ré-industrialisation de certaines régions en Europe. Dans un monde caractérisé par l'irréversibilité des investissements et l'imperfection des informations de marché, les réformes structurelles devraient consister à établir un ensemble de mesures destinées à soutenir à la fois la concurrence et la coopération entre les différents acteurs de l'innovation, et de permettre la réussite des stratégies des entreprises. Cela requiert de reconsidérer les politiques nationales et européennes de soutien à la croissance, c'est-à-dire, la politique industrielle, la politique de la concurrence, la politique du marché du travail, la politique régionale, la politique financière. Cependant, un changement du paysage industriel de l'Europe ne sera possible qu'à la condition qu'une nouvelle politique macroéconomique prévienne la destruction inappropriée de capacités productives.

L'orientation adoptée par les politiques européennes d'immigration et d'asile est à renouveler. En effet, elle découle d'une erreur de diagnostic : contrairement à ce que les discours ambiants supposent, accueillir des ressortissants de pays tiers est non seulement financièrement soutenable, mais économiquement stratégique. Les mesures qui ont été prises s'avèrent dommageables : l'Union et ses États non seulement se sont privés de vecteurs de développement responsable, mais également se sont dépossédés de leur positionnement de référence en matière de protection des droits. Autrement dit, pour des raisons qui tiennent à une mauvaise gestion d'un dossier politiquement sensible, il est à déplorer une perte de compétitivité et de crédibilité de l'Union et de ses États. Un changement d'approche de l'asile et de l'immigration s'impose.

Cet article replace la politique commerciale européenne dans le cadre beaucoup plus vaste de l'intégration des marchés régionaux et internationaux. Si l'OMC est indiscutablement le meilleur forum pour négocier des objectifs quantifiables et assurer un règlement des différends, sa primauté en matière réglementaire est moins évidente. L'UE est engagée dans la négociation de nombreux accords préférentiels de commerce et d'investissement, dont l'objectif diffère selon le pays ou la région partenaire. Ainsi cet article propose de distinguer une politique du « cercle proche » (pays voisins de l'UE) dominée par un objectif de stabilité politique et celle du « cercle large » (pays de niveau de développement comparable à celui de l'UE) dominée par un objectif de croissance économique.