Contenu du sommaire : Numero spécial droit et management public (Numéro préparé par Jean-Bernard Auby).

L'insistance sur l'efficacité de l'action publique dans un contexte de critique de l'Etat-Providence a souvent conduit à considérer comme secondaire la question du droit et de la régulation juridique. Du même coup les développements du management public ont eu pour corollaire un certain rejet du droit public en particulier. Certes une telle attitude n'est pas étrangère à la place qu'occupent le droit et ses experts dans notre société, comme elle n'est pas exempte de présupposés quant à la pertinence de la règle de droit comme outil de direction des conduites humaines. Le droit recouvre sans contexte une réalité complexe qu'il paraît opportun de clarifier. Intrinsèquement lié au pouvoir politique, le droit ne peut être aujourd'hui appréhendé en dehors des mutations de ce pouvoir tant dans sa nature, sa forme que dans son exercice. L'introduction de préoccupations d'effectivité et d'efficacité dans le maniement de la règle de droit vient en effet bouleverser les conceptions habituelles de la place de la régulation juridique dans la régulation politique et nous amène à reconsidérer la fonction du droit dans le pilotage des sociétés modernes. Il nous paraît clair que si le management public ne peut se faire hors du droit, il n'est pas certain que le droit, dans ses usages, puisse désormais se passer du management.

La production normative étatique ne se limite pas à l'action législative et réglementaire. Les activités conventionnelles constituent une partie souvent négligée de l'intervention publique. Les politiques d'environnement fournissent le terrain d'observation analysé sur deux plans. Tout d'abord est présentée une synthèse des débats dans des contextes étrangers (Allemagne, Etats-Unis, Japon). Ensuite, l'analyse porte sur un ensemble de négociations menées en France et permet de différencier par un ensemble de variables quatre formes de négociation. Deux questions ont eu une importance centrale, la production de l'information fondant les échanges et le niveau des concessions réciproques réalisées.

Ce texte propose une réflexion critique sur les débats qu'entretiennent, sans même le savoir, Juristes et Managers au sujet des rapports de l'Administration et du Droit. Envisagé du point de vue managérial -pour autant que celui-ci existe- cette controverse fictive permet d'identifier les obstacles, intellectuels et matériels, que la rationalité juridique oppose à la "réforme de l'administration". Reste à examiner jusqu'où la pensée juridique du Manager rend compte de l'identitié juridique de l'administration !

A première vue opposée à la rationalité juridique, la rationalité managériale a investi l'ordre juridique, en entraînant l'adaptation du cadre normatif régissant l'action publique (I). Cette pénétration, qui se traduit par la juridicisatbn de certains des préceptes du management, produit une série d'effets, non seulement sur l'action publique, mais encore sur le droit lui-même, et plus subtilement sur le management (II).

Le développement des bases de données juridiques et l'irruption de l'informatique dans les travaux scientifiques et les pratiques des professions juridiques marquent certes des progrès mais elles suscitent des déceptions. L'informatique appliquée au droit donne souvent aux utilisateurs un sentiment de frustration. L'informatique appliquée au droit révèle un certain nombre de limites. Certaines tiennent d'abord aux difficultés de structuration du langage documentaire utilisé dans les processus d'informatisation. D'autres révèlent une compatibilité trop incertaine entre les logiques respectives de l'informatique et du droit. Le raisonnement juridique n'est pas aisément réductible aux schémas binaires pas plus qu'il ne se laisse enfermer dans les arborescences sophistiquées qu'il autorise. Appliquée au droit, l'informatique révèle pourtant certaines faiblesses du raisonnement juridique. La norme juridique se révèle hésitante. Cela tient parfois à des problèmes terminologiques mais aussi aux voilements sémantiques qui lui sont propres. Mis à l'épreuve de l'informatique, d'un point de vue purement logique, le droit semble en position d'infériorité. Mais à vouloir saisir le droit à travers ses seuls énoncés logiques, l'informatique manque sans doute ses constituants essentiels.

Dans la très grande masse de réflexions qui ont pu être récemment consacrées aux rapports du droit et du management public, au sort du droit face à la crise de l'Etat, aux relations entre le droit et la modernisation administrative, reconnaissons que le propos est le plus souvent plutôt conflictuel. Ce que l'on lit ou entend le plus souvent, c'est bien que le droit public serait bousculé par l'évolution de l'Etat, qu'il serait un obstacle à une rationalisation de la gestion publique, que la prépondérance de la culture juridique dans l'Administration serait un handicap essentiel pour sa modernisation ... Notre propos n'est pas de nous prononcer sur ces analyses, mais d'engager une réflexion fondée sur une hypothèse exactement inverse, et nous demander s'il n'existe pas (aussi, ajoutera-t-on si l'on estime que les jugements précédemment évoqués sont exacts) une contribution apportée par le droit ou que le droit peut apporter à la modernisation administrative. Nous souhaiterions plus précisément aborder cette hypothèse en partant du constat suivant. Notre sentiment est qu'on peut observer actuellement, dans la sphère publique, un important mouvement d'innovation juridique, un travail d'innovation juridique qui accompagne les évolutions actuelles. D'où la question autour de laquelle notre propos tournera, qui est de savoir quel apport le travail (actuel et potentiel) d'innovation juridique peut faire au management public et à la modernisation de la gestion publique. Après avoir observé l'existence de ce travail d'innovation (I), nous essaierons de le caractériser (II), puis d'en examiner les potentialités (III), pour déboucher enfin sur quelques observations concernant l'évolution des rapports du droit et du management public (IV).

Ce qui définit une administration et en particulier une administration centrale, c'est l'attribution qui lui est faite d'un champ de compétences juridiques. L'essence même de sa responsabilité est que le corps juridique qui lui est confié fonctionne correctement dans les mains des nombreux intervenants qui le mettent en œuvre. Au sein de l'administratbn chargée de l'urbanisme, la direction de l'architecture et de l'urbanisme, conformément au décret n° 85- 659 du 2 juillet 1985, élabore les règles relatives à l'occupation des sols et veille à leur application. Ces règles relatives à l'occupation des sols rassemblées dans le code de l'urbanisme ont une énorme importance. Elles constituent un système complexe de régulation des rapports sociaux touchant à l'utilisation de l'espace : - ce système se trouve au cœur de l'aménagement et de la valorisation des territoires et donc au cœur des problèmes fonciers et de la propriété ; - il concerne l'Etat dans son entier et dans ses différentes composantes ainsi que l'ensemble des collectivités territoriales ; "le territoire français est le patrimoine commun de la Nation ; chaque collectivité en est le garant et le gestionnaire dans le cadre de ses compétences" (cf. article L. 110 du C. U) ; - il règle la vie quotidienne d'innombrables acteurs aux statuts et intérêts différents et parfois divergents : collectivités publiques, professionnels, associations, citoyens, propriétaires, etc.