Contenu du sommaire : Le corps préfectoral, pilier de la République

Les représentants de l'État, sous les régimes successifs, ont apporté un concours majeur à la formation de la Nation française. La professionnalisation des préfets, au terme d'une longue maturation, s'est imposée dans la continuité de l'œuvre du Conseil national de la Résistance. Aujourd'hui, le préfet représente l'État, à travers la mission que lui confie le gouvernement d'être son délégué dans les territoires. Les préfètes et préfets de la République demeurent les vigiles de l'unité nationale. Leur appartenance au corps préfectoral, garant de leur professionnalisme, conforte leur dimension de représentant de l'État, qui est reconnue par les élus et les citoyens.

Le 8 avril dernier, le président de la République Emmanuel Macron a confirmé sa volonté de réformer la haute fonction publique. À compter du 1er janvier 2022, un Institut du service public devra se substituer à l'École nationale d'administration (ENA), un corps des administrateurs de l'État à celui des administrateurs civils.Créée par l'ordonnance du 9 octobre 1945, l'ENA répond à ce moment à la même ambition d'unifier et de démocratiser le mode de recrutement des grands corps de l'État ainsi que des cadres supérieurs des administrations centrales. Cependant, cette révolution déstabilise les fonctionnaires de l'administration préfectorale. Bien installée dans le paysage institutionnel depuis plus d'un siècle, celle-ci s'auto-désigne communément sous l'expression de « corps préfectoral ». Pourtant, aucune règle statutaire n'organise la carrière de l'ensemble de ses membres. Aucun texte ne circonscrit les métiers qu'intègre ce « corps ». La nécessité d'élaborer un statut particulier devient même impérieuse lorsque la loi du 19 octobre 1946 instaure un statut général des fonctionnaires.Cette contribution se propose de porter le regard sur un moment, celui de l'assemblée générale de l'Association du corps préfectoral et des administrateurs civils du ministère de l'Intérieur (ACPACMI) tenue les 26 et 27 avril 1948. Ce rendez-vous annuel de la préfectorale se trouve fixé un peu moins de deux mois après le projet de loi relatif à la déconcentration et aux pouvoirs des préfets déposé au bureau de l'Assemblée nationale par le ministre de l'Intérieur, Jules Moch. Les débats qui l'animent mettent en lumière l'enjeu premier qui préoccupe une profession mise à mal par les réformes de la fonction publique : se voir reconnaître comme un grand corps de l'État.

En quinze ans, une dizaine de préfets ont exercé une fonction d'ambassadeur, et réciproquement. Cet échange se nourrit de la proximité des métiers ; il valorise des qualités professionnelles et personnelles forgées par la formation, l'expérience et le sens du service public.

La scolarité de l'ENA est marquée par une grande variété de stages dont la composition ne cesse d'évoluer au fil des années. Un stage demeure toutefois depuis la création : le stage en préfecture, où l'élève de l'ENA est immergé dans le quotidien de l'administration territoriale de l'État. Devenue un marqueur de la scolarité, cette expérience ne laisse indifférent aucun ancien élève et fournit autant d'anecdotes que de riches apprentissages, voire des vocations.Les lignes suivantes offrent un témoignage personnel, une vision tirée de deux courtes expériences de l'auteur, l'une à la préfecture de la Seine-Saint-Denis et l'autre à la préfecture de Meurthe-et-Moselle, et ne prétendent pas s'émanciper de la subjectivité qui fait la richesse de toute expérience singulière.

L'institution préfectorale, qui est loin d'être une exception française puisqu'il en existe des équivalents fonctionnels dans la plupart des pays européens, dans la Francophonie et ailleurs encore, est forte de plus de 220 ans d'histoire dans notre pays. Au cours de sa longue histoire, « la » préfectorale a su repenser à chaque génération, le rôle, les fonctions et missions qui sont les siennes dans la société française, et ce en particulier depuis l'acte I de la décentralisation. Le corps préfectoral est ainsi – il faut le souligner – celui des corps de la haute fonction publique qui s'est sans doute le plus réformé au cours des quinze dernières années (cotation des emplois, féminisation, ouverture et diversifications des profils d'origines professionnelles, etc.). Par ailleurs, c'est aussi un corps qui s'est fort bien adapté aux mutations et transformations profondes que l'État a connues (décentralisation et déconcentration, réformes néo-managériales, européanisation) depuis la fin des années 1990 en développant de nouvelles ressources et instruments (incarnation permanente et au plus près de l'État, mise en œuvre d'une ingénierie de développement territorial, usage encadré d'un droit de dérogation…) au service de la République en ses territoires divers et variés. Enfin, face à la multiplication des crises (climatiques et environnementales, économiques, sanitaires, lutte contre le terrorisme…), les préfets et les sous-préfets ont joué un rôle déterminant dans la préservation de la sécurité des personnes et des biens et la redynamisation des territoires.

Le préfet est au cœur de l'État et de la politique. L'annonce par le Premier ministre de la volonté du Gouvernement de supprimer le corps préfectoral est donc à l'origine de bien des interrogations. Si elle procède d'une certaine logique, celle visant à fonctionnaliser les emplois d'encadrement au sein de la haute fonction publique, la décision de supprimer l'un des rouages essentiels de nos institutions politico-administratives est préoccupante pour plusieurs raisons.

Depuis le début de la République, le préfet est en relation avec l'élu. Quel est le regard de l'élu ? Quel est le rapport de force ? A-t-il changé ? La relation n'est jamais figée car les compétences évoluent. Alors qu'est annoncée par le Gouvernement la suppression du corps préfectoral, la restauration de l'État départemental autour du préfet est pourtant plus que jamais nécessaire. Les collectivités territoriales pourront ainsi mieux encore assurer les politiques dont elles ont la charge.

La crise de la Covid-19 a mis en évidence l'importance du couple maire-préfet dans la mise en œuvre des mesures de protection des populations et de l'économie. Ainsi, ce couple fonctionne et mérite d'être conforté. Cette évidence n'en est pourtant pas une : concurrencés par le niveau régional, les agences gouvernementales, les intercommunalités, les maires et les préfets ont failli être les victimes de la « modernité ». Des indices montrent bien au contraire que ce tandem a de l'avenir au service des Français.

Élu local de 2008 à 2020, Thierry Vinçon met à profit son passé de sous-préfet pour créer les conditions d'une solide relation de travail avec les membres du corps préfectoral dans le Cher et dans l'arrondissement de Saint-Amand-Montrond. Cette relation de partenariat et de confiance a permis, par-delà les difficultés, de faire aboutir de nombreux projets locaux au profit des communes et de la population et de garantir sa sécurité. Thierry Vinçon dresse ainsi un panorama des réalisations conjointes. Le préfet et ses sous-préfets travaillent au quotidien avec le maire, dans un esprit de conseil et de résultat et, en temps de crise, restent les clés de voûte de l'État et de la République dans les territoires.

À partir d'une expérience de 20 ans dans la fonction publique territoriale comme directeur général d'une grande ville, conseiller d'un président de conseil général et directeur général d'une région, on peut comprendre l'intérêt des passerelles entre l'État et les collectivités territoriales pour un préfet qui a exercé dans sept départements et deux régions dont une zone de défense. On comprendra également l'importance d'une formation à l'IHEMI lorsque l'on vient de l'administration territoriale.

Un « instantané » d'une préfète déléguée pour l'égalité des chances, nouvellement nommée.L'exercice des missions reflète les objectifs tenant aux ambitions de l'État avec ce cap : « agir sur la vie quotidienne des Français ». Et, ce métier de préfète déléguée porte aussi un autre défi quotidien tenant à la recherche de l'efficacité, aux concertations, sans oublier une mobilisation constante.

Entrée dans le corps préfectoral sur un premier poste de préfète déléguée pour l'égalité des chances, j'ai pu exercer en qualité de préfète de département avant d'être nommée déléguée interministérielle à la lutte contre le racisme, l'antisémitisme et la haine anti-LGBT+ en février dernier. Si les responsabilités qui me sont aujourd'hui confiées diffèrent des missions conduites par les collègues en département, elles s'appuient sur des aptitudes et compétences similaires pour incarner l'État dans les territoires.

Un sous-préfet d'arrondissement est l'incarnation et le socle même du service public : égalité, continuité, neutralité, adaptabilité, accessibilité sont ses caractéristiques et ses impératifs.

Créer des liens entre tous les acteurs du territoire, favoriser les synergies de projets, apporter une réponse de proximité aux usagers, rendre lisible les dispositifs afin de permettre aux partenaires de s'en saisir et de les optimiser, agir aux côtés des collectivités, piloter des projets transversaux, rechercher des solutions opérationnelles pour nos concitoyens les plus fragiles, accompagner les dynamiques d'innovation…, tous les jours le sous-préfet chargé de mission cohésion sociale et jeunesse se mobilise, sous l'autorité du préfet, pour favoriser la discussion, la décision et l'action de l'État sur le territoire. Les conditions locales d'exercice, sur un territoire ultramarin marqué notamment par l'acuité des problématiques sociales et de fortes attentes à l'égard de l'État local, dans un contexte d'éloignement géographique avec la Métropole et de crise sanitaire et sociale liée à la Covid-19 qui favorise la solidarité interinstitutionnelle, renforcent l'intérêt du poste.

Au contact permanent du préfet, le directeur de cabinet assure le lien quotidien avec les forces de sécurité intérieure, le service départemental d'incendie et de secours et tous les acteurs qui concourent à la protection et la sécurité de nos concitoyens.

Le déploiement continu depuis septembre 2020 du plan France Relance vise à accompagner le rebond de notre économie, avec des effets tangibles sur l'activité et l'emploi dans tous les territoires. Afin d'accompagner la mise en œuvre de ce plan dans les territoires et de renforcer l'État déconcentré, au plus près des élus, des entreprises et des citoyens, le Premier ministre a décidé la création de trente postes de sous-préfets à la relance auprès du préfet, en région ou dans un département. Le ministre de l'Intérieur et la ministre de la Transformation et de la Fonction publiques ont retenu des profils de formations et d'expériences variées : ingénieurs des ponts, des eaux et des forêts, de l'armement, des mines, administrateurs territoriaux, inspectrices de santé publique vétérinaire, directeurs d'établissements médicaux sociaux, auditeurs à la Cour des comptes et au Conseil d'État, notamment. Au-delà de ces trente postes spécifiquement créés, un sous-préfet ou un représentant de l'État a été désigné, dans chaque département et sous l'autorité du préfet de département, pour assurer la coordination de la mise en œuvre territoriale de France Relance.

Le sous-préfet, agissant sous l'autorité du préfet, est l'acteur de proximité qui crée le lien, au plus près du terrain et de la population, dans le cadre de l'arrondissement. Toujours en alerte, il veille, informe et agit. Diplomate de l'intérieur, il est le seul à avoir la capacité de rassembler et à proposer, au préfet, une solution équilibrée qui ménage les intérêts de l'État. Sous-préfet n'est pas un métier mais des métiers qui ne laissent place à aucune improvisation. Outre la formation adaptée, c'est l'expérience qui permet l'aide à la décision et la réponse adaptée aussi bien en temps normal qu'en temps de crise, a fortiori dans une société de plus en plus en mal de repères.

Si les enjeux fondamentaux des fonctions de préfet restent les mêmes (cf. article 72 de la Constitution), leur traduction concrète dans le quotidien des préfets a beaucoup évolué : la concertation et la co-contruction de l'action publique ont pris le pas sur les décisions prises en solitaire, les tensions et contentieux ont accru les exigences de technicité, les échanges avec le niveau régional et les ministères sont plus denses, le numérique entraîne une accélération insoupçonnée de nos actions, et la communication pour expliquer ce que l'on fait ou répondre aux critiques est un défi quotidien. Pour tout assumer, il faut faire des choix.

Adjoint du préfet de zone, le PDDS exerce un double métier : spécialiste des politiques de sécurité, il apporte à ses collègues concours et conseil dans les politiques de sécurité, dont la complexité n'a cessé de croître ; gestionnaire d'importantes fonctions support, il veille à la qualité et à la réactivité au service des forces de sécurité, en s'efforçant d'inscrire l'offre de service du secrétariat général pour l'administration du ministère de l'Intérieur (SGAMI) dans l'ambition territoriale modernisatrice du ministère de l'Intérieur. Son expérience en matière de sécurité et sa connaissance du métier préfectoral sont des atouts majeurs dans l'exercice de fonctions évolutives.

Au cours d'une carrière de plus de quarante années, Philippe De Mester a alterné des fonctions préfectorales avec d'autres engagements auprès de collectivités, dans le logement social, le chemin de fer et la santé. Il expose en quoi le métier préfectoral nécessite un long apprentissage, et comment il prépare, par sa richesse et sa diversité, à s'adapter à de nouvelles fonctions. En retour, un parcours diversifié donne au préfet de meilleures armes pour assumer ses lourdes responsabilités.

Le groupe « études et réflexions » de l'ACPHFMI s'est proposé de poursuivre et d'amplifier les travaux engagés en 2020 sur le retour d'expérience du réseau du corps préfectoral dans la gestion de la pandémie du Covid-19.Les retours d'expérience, un an après le début du premier confinement, tout comme un bilan de la campagne vaccinale comme de la mise en œuvre du plan de relance, soulignent pleinement la triple vocation du réseau préfectoral : assemblier des politiques publiques, garant de leur cohérence et animateur de la transversalité de l'État dans les territoires.Face à une crise d'une ampleur inédite qui aura exigé de l'administration préfectorale d'agir sous contrainte, d'innover et de risquer, le représentant de l'État a su incarner l'exercice de l'action publique et la permanence régalienne, associer pour décliner une réponse territoriale équilibrée, adaptée et lisible, et construire un modèle de résilience repensé et innovant.L'épreuve traversée depuis plus d'un an a illustré la communauté de valeurs qui cimente l'administration préfectorale dans sa contribution à la résilience de la République.Depuis que « la France a pris son nom et l'État sa fonction » (Charles de Gaulle), le corps préfectoral, pierre angulaire de l'État territorial, a su faire naître une âme et constituer, comme le rappelait le préfet Paul Bernard, une sorte de chevalerie d'État inspirée par l'honneur de servir l'intérêt général.

Garant de la continuité de l'État au niveau territorial, chargé d'adapter en permanence les politiques publiques aux évolutions du contexte local, mais aussi moteur de transformation de l'action publique dans les territoires, le préfet partage avec la communauté numérique du ministère de l'Intérieur une triple exigence : garantir ; s'adapter ; transformer.

Des regards croisés pour une meilleure connaissance de soi : depuis plus de 20 ans maintenant, le corps préfectoral bénéficie d'une évaluation bienveillante, constructive et professionnalisée, qui va s'étendre, dès la fin de l'année 2021, à l'ensemble de l'encadrement supérieur relevant pour sa gestion du secrétariat général du ministère de l'Intérieur.