Contenu du sommaire : Les politiques publiques du changement climatique

Si la « climatisation » permet de souligner la force d'attraction de la question climatique sur les agendas, il convient de rappeler qu'il s'agit avant tout d'un processus politique. La climatisation des politiques publiques doit être par conséquent mise en question dans ses jeux d'acteurs, leurs intérêts, leurs conflits et coopération, pour résister ou fabriquer le changement dans l'action publique. Plus encore, il s'agit de normaliser son étude en s'appuyant sur les outils éprouvés par la sociologie de l'action publique plutôt que d'isoler l'objet dans des conceptualisations singulières. En effet, jusqu'ici, ce néologisme a souvent conduit la recherche à développer des approches normatives pour climatiser les politiques publiques autour d'un problème complexe et transversal. Certes, théoriquement, le problème du changement climatique est bien un « super wicked problem » mais, dans les faits, ce numéro spécial dédié « aux climatisations différenciées » analyse les processus politiques par lesquels le changement climatique connaît une mise en politique « normale ». Après avoir analysé les obstacles à la mise en politique du problème climatique en résumant la recherche existante sur ce point, cette introduction expose les différents concepts et approches théoriques en sociologie de l'action publique qui contribuent à éclairer des processus d'intégration de problématisations nouvelles sur l'agenda politique. Enfin, en présentant les articles qui composent ce numéro spécial, nous montrons que ceux-ci partagent un triple constat. Tout d'abord, sur le temps long, aucun acteur ne peut plus ignorer la variable climatique devenue une norme de l'action publique. Ensuite, la climatisation n'est ni homogène, ni univoque. Enfin, ce processus n'est pas forcément suivi d'effets sur les pratiques, les ressources et les intérêts des acteurs. Au total, les contributions présentées ici montrent que, au-delà des rhétoriques politiques, du point de vue de l'action publique contemporaine, le changement climatique n'est qu'un enjeu parmi d'autres et que, par conséquent, les acteurs qui le portent comme problème public doivent encore « lutter » pour s'imposer.

Après l'échec de l'UE à intégrer le transport aérien international dans son propre marché carbone, l'OACI a adopté le mécanisme de compensation CORSIA. Cet instrument d'action publique internationale, associant le marché et un cadre inter-gouvernemental contraignant est le produit à la fois de processus politiques dans l'arène internationale spécialisée qu'est l'OACI, mais aussi de l'action organisée des représentants des industries de l'aérien. À l'encontre d'une lecture réductrice en termes de domination de l'idéologie néo-libérale, notre approche sociologique et empirique éclaire les significations multiples dont l'instrument de marché est investi, les conflits et le compromis politique qui l'institue finalement. Cela ne fait pas pour autant du CORSIA la preuve que la climatisation du secteur aérien est aboutie.

Les approches contemporaines de la climatisation de l'action publique avancent que la mise à l'agenda du changement climatique provoque deux types de transformation au sein des organisations. D'un côté, la climatisation s'inscrirait dans la continuité des pratiques traditionnelles de conversion environnementale (ou de verdissement) de l'action publique. Elle se limiterait alors à accentuer ou atténuer certaines préoccupations écologiques préexistantes comme la réduction des émissions carbonées ou à la transition énergétique. De l'autre, elle entraînerait un important bouleversement des pratiques des organisations, en raison du travail de traduction de leurs missions en termes climatiques. Ce serait particulièrement le cas des institutions chargées de la sécurité et de la défense, qui auraient tendance à « climatiser » certains enjeux comme les migrations ou le terrorisme. Cet article propose de montrer que ces deux approches sont complémentaires pour saisir la dimension progressive et graduelle du changement institutionnel provoqué par la mise à l'agenda du changement climatique, à partir du cas du ministère des Armées. La climatisation apparaît en effet comme un processus incrémental et différencié de construction du problème climatique par le secteur de la défense. Il est incrémental car la climatisation consiste en une série d'ajustements internes pour insérer le problème climatique dans des politiques publiques préexistantes. Il est également différencié car plusieurs constructions du problème peuvent coexister au sein de l'organisation, au risque de se chevaucher, voire de se concurrencer.

Cet article analyse le processus de « climatisation » de l'action publique, à partir d'une étude des politiques de gestion de la submersion marine menée en Charente-Maritime après la tempête Xynthia de 2010. Nous interrogeons d'abord les effets de la catastrophe sur la mise à l'agenda et le cadrage du risque de submersion marine et montrons que si la tempête a contribué à la mise à l'agenda de l'enjeu climatique, elle a aussi favorisé un cadrage « sécuritaire » du problème. Cela se traduit par un processus de « climatisation » en trompe-l'œil des politiques de gestion de la submersion marine que nous analyserons dans un second temps, avant dans un troisième temps de souligner les logiques et les modalités d'une mise en œuvre différenciée de ces politiques d'un territoire à l'autre.

L'article nourrit les réflexions du numéro spécial sur la normalisation des études sur le problème climatique et sur les « climatisations » différenciées des politiques publiques en questionnant la dynamique d'intégration des enjeux climatiques dans les politiques agricoles au Sénégal. Ce pays se caractérise par sa forte vulnérabilité aux effets du changement climatique et est marqué par une longue tradition d'extraversion et de dépendance vis-à-vis des bailleurs de l'aide internationale. Nous mobilisons le modèle de Candel et Biesbroek d'analyse processuelle de l'intégration, comprenant quatre variables : policy framing, policy goals, policy subsystem involvement et policy instruments. Nous prenons également appui sur la littérature en socio-anthropologie du développement pour remodeler la variable instrumentale du modèle afin de l'adapter au contexte d'un pays « sous régime d'aide ». Nous montrons ainsi que l'adaptation au changement climatique est un enjeu qui est formellement bien intégré aux politiques agricoles au Sénégal, en raison de la circulation de cette norme de politique publique dans les négociations internationales (variable « policy framing »), de son appropriation à l'échelle de l'État du Sénégal (variable « policy goals ») et de son appropriation par les agences administratives dans le cadre d'une compétition institutionnelle pour les ressources de l'adaptation de l'agriculture (variable « subsystem involvement »). Cette intégration trouve pourtant ses limites dans les difficultés de l'État du Sénégal à financer des instruments propres d'adaptation de l'agriculture au changement climatique et dans l'imposition par les bailleurs du mode de gouvernement de l'adaptation par projet (variable instrumentale adaptée du modèle).

L'article présenté ici participe des travaux sur les processus de climatisation et de déclimatisation des politiques publiques, notamment dans le secteur agricole européen. Notre étude montre que la mise en œuvre de la politique agricole commune favorise les marges de manœuvre des acteurs sectoriels locaux, ce qui augmente leur autonomie. Dans la filière banane en Guadeloupe, ces marges de manœuvre donnent lieu à une réinterprétation en défaveur de la prise en charge du changement climatique. Quatre variables concourent à ce processus de déclimatisation par le bas : une mise en œuvre multi-niveaux organisant une définition au local du contenu des instruments programmatiques européens ; une gouvernance polycentrique locale catalysée par la filière banane ; un agenda environnemental cadré sur la lutte contre les produits phytopharmaceutiques et enfin des arrangements locaux fabriqués pour soutenir la compétitivité de la filière. L'article contribue au numéro spécial en décryptant ce que la mise en œuvre sur un territoire et par un secteur produit sur une politique européenne climatisée. Il montre ainsi que l'appel à programmer le changement ne suffit pas à le générer mais qu'il favorise la résistance des acteurs et la « lutte » des problèmes et leur hiérarchisation. Enfin, l'article contribue à la normalisation de l'étude de l'objet climat. Fondé sur une méthodologie qualitative et une enquête de terrain conduite en Guadeloupe, l'article met ainsi en lumière une déclimatisation de la politique agricole à travers le cas de la filière banane. Cette déclimatisation est rendue possible, tout d'abord, parce que le cadrage de l'agenda politique local marginalise l'intégration du changement climatique dans la programmation de la politique agricole et ce, au profit d'une labélisation en termes de transition agroécologique compétitive définie depuis la filière. Ensuite, le contenu technique des instruments climatisés reste dépendant des barrières sectorielles, ici relégitimées au prisme des vulnérabilités locales et des pratiques agricoles existantes. En effet, nous montrons que la mise en relation entre l'agenda politique local et la mise en œuvre des instruments programmatiques est dépendante d'une action collective fortement structurée par la filière. L'enjeu est de faire des instruments européens climatisés les leviers de la transition agroécologique de la filière. Enfin, cela a été rendu possible car l'association représentant la filière a pallié auprès de ses membres les dysfonctionnements de l'État territorial, alors contraint de travailler étroitement avec celle-ci. L'analyse conclut sur la mise en évidence d'un processus de capture associant acteurs publics et la filière.