Contenu du sommaire : Les communs environnementaux : gérer autrement la rareté

Il n'y a pas de définition juridique des communs environnementaux. La vitalité contemporaine de la notion de « communs » ne surgit pas du droit. Elle s'est construite malgré lui, voire contre lui, en défi à celui-ci. Le commun d'aujourd'hui est avant tout une forme d'action – un « faire commun ». Ce n'est pas la seule action collective qui est ici visée, mais la dimension générative et mobilisatrice de cette action, dont l'une des caractéristiques est d'être portée par une communauté. Lorsque le « faire commun », articulé autour de questions d'accès et d'usages, est appliqué à un élément de l'environnement, alors surgit spontanément le concept de « commun environnemental », visant par là tant la pratique de la gouvernance collective revisitée que – par raccourci – la ressource naturelle elle-même.

Les océans et leurs ressources en poissons ont longtemps été vus comme des exemples parfaits de « communs » (commons), dans le sens que le biologiste Garrett Hardin et ses continuateurs ont d'abord donné à ce terme. Ils ont ainsi été abordés, dans cette perspective, en tant qu'entités en libre accès vouées à la « tragédie des communs ». Ce raisonnement est venu guider et justifier la mise en place de régulations top-down des activités de pêche littorale. Mais, en réaction, les sciences sociales ont mis au jour, à partir des années 1970, un continent entier de pratiques, pour certaines très anciennes, pour d'autres plus récentes, de gouvernement communautaire des ressources et des écosystèmes marins. Ces « communs de la mer », dans le sens cette fois d'institutions structurées organisant l'exploitation et la conservation des milieux, pourraient être déployés, en synergie avec des régulations étatiques décentralisées, pour faire face au défi de l'épuisement des pêches mondiales.

Cet article décrit et analyse les modalités de gestion locale de l'eau mises en œuvre dans deux périmètres irrigués créés dans le cadre d'un projet d'aménagement du bassin Đồng-Nai – Sài-Gòn. Ces deux périmètres ont été conçus en suivant une même démarche, la Gestion participative de l'irrigation (PIM - Participatory Irrigation Management), qui place la question du renforcement des capacités et de la participation des usagers au centre du dispositif de gouvernance de la ressource.Nous montrerons que, sur le terrain, le processus de préparation et de création des organisations collectives de gestion a été standardisé et plaqué sur la base d'un modèle descendant, ce qui est en totale contradiction avec l'esprit et la finalité de la méthode PIM. Pour conclure, nous constaterons que cette dissonance résulte de la conjonction de contraintes externes imposées par le projet (dimension idéologique, incompatibilité entre le « temps du projet » et le « temps des paysans ») et de pratiques internes de gestion technocratiques top-down de l'irrigation en vigueur depuis des décennies.

Les évolutions récentes du droit des peuples autochtones semblent rejoindre la perspective des communs environnementaux, dans la mesure où certaines lois permettent aux communautés de gouverner leurs environnements à travers les différentes formes de propriété collectives ou des droits d'usage des terres. À travers l'analyse de la loi Te Awa Tupua, adoptée par la Nouvelle-Zélande en 2017, laquelle a octroyé la personnalité juridique au fleuve Whanganui, on s'interroge ici sur les limites et les bénéfices d'une traduction de ces initiatives en termes de « communs ». En effet, la cosmologie maorie impliquant l'inséparabilité du collectif humain des êtres naturels reconnue par la loi ne se réduit ni à la « gouvernance » des ressources ni à la dimension « sacrée » de la nature. Cependant, à l'aune de l'histoire coloniale et des modes de propriété du pays, la personnification juridique du fleuve conformément aux revendications maories apparaît comme une ré-institution des communs.

La théorie néo-classique pense l'univers en termes de biens. Par définition, un bien est quelque chose qui peut être consommé, d'une manière ou d'une autre, et sa valeur découle uniquement de la satisfaction qu'en retirent les consommateurs. Il y a quatre catégories de biens : les biens privés (rivaux et exclusifs), pour lesquels le marché est le mode de distribution le plus efficace, et trois autres types de biens (clubs, communs et publics) que la théorie néo-classique a beaucoup de mal à appréhender. Elle a donc tendance à proposer leur privatisation de manière à ce que ceux-ci soient gérés par le marché, avec des conséquences parfois catastrophiques. Pourtant les sociétés humaines ont développé bien d'autres modes de gestion des communs qui sont basés non pas sur la propriété, mais sur l'usage. Il est donc urgent de développer une nouvelle théorie économique qui en tienne compte.

Les normes constituent la pierre angulaire de nombreuses politiques actuelles de gestion des communs environnementaux (objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre, bon état des masses d'eaux continentales ou des eaux marines au sens des directives européennes, absence de perte nette des politiques de conservation, etc.). Nous défendons ici l'idée que de telles normes et les approches « coût-efficacité » qu'elles permettent sont susceptibles de favoriser une gestion des écosystèmes qui soit respectueuse de la diversité des valeurs qui y sont attachées. Nous précisons également les conditions dans lesquelles la conception et la révision régulière de telles normes permettent de révéler nos préférences collectives et de faciliter une prise en compte cohérente des valeurs de la biodiversité dans un ensemble large de décisions publiques et privées.

L'eau est un bien essentiel « augmenté », dans le sens où ses interdépendances avec les sujets de l'alimentation, la biodiversité, l'énergie, la santé et la sécurité sont très fortes. Or, ce commun vital est confronté à un triple défi, quantitatif, qualitatif et d'accès, sous la double conséquence de la croissance démographique et du réchauffement climatique. Pour le relever, il convient, en imaginant de nouvelles solutions, d'en refonder les modalités de gestion dans l'esprit de ce que suggère le sixième Objectif Développement Durable de l'agenda onusien portant sur les ressources en eau. C'est le chemin qu'emprunte aujourd'hui Suez, en inscrivant les métiers de l'eau dans une logique d'économie circulaire et en expérimentant d'autres modèles de gouvernance, à la fois plus ouverts et plus collaboratifs. Ce faisant, l'entreprise revisite résolument son rôle et sa mission dans une perspective de contribution au bien commun.

Rares sont ceux qui contestent aujourd'hui le fait que l'eau et la biodiversité puissent être considérées comme des biens communs. À certaines époques, il se fait un consensus sur certains objets considérés comme importants, à la fois par le vécu social et par les connaissances scientifiques médiatisées. Pourtant les conclusions qui en sont tirées et les problèmes opérationnels rencontrés pour dépasser un stade purement incantatoire sont très différents pour l'eau et pour la biodiversité. Cela illustre le fait qu'il est indispensable de prêter attention à la géographie et aux échelles spatiales dans lesquelles il faut raisonner, mais aussi à l'évolution des concepts qui sous-tendent la compréhension de ce qui fait le bien commun. Cela complique singulièrement la définition opérationnelle d'une gouvernance participative reposant sur des accords négociés (jamais de façon définitive) à propos des outils utilisés et des effets de seuil identifiés, mais jamais seulement sur une approche purement économique ni sur une appropriation.

L'activité humaine exerce une pression croissante sur les biens communs environnementaux, avec à la clé des conséquences sociales, culturelles et économiques majeures. La mise en place d'une croissance viable à long terme dépendra de notre capacité à protéger et à remettre en état les biens communs. Il s'agit là d'un défi planétaire, qui appelle une approche coordonnée au niveau mondial. Les accords multilatéraux sur l'environnement ont créé un cadre d'action planétaire. Aujourd'hui, l'une des priorités est d'assurer leur mise en œuvre effective au niveau national. Cet article propose de donner un aperçu général des instruments à la disposition des autorités nationales pour mettre en œuvre les accords sur l'environnement et mieux gérer les biens communs environnementaux. Il attire l'attention sur les opportunités nouvelles en matière d'amélioration de l'efficacité des politiques environnementales, grâce aux enseignements des sciences comportementales et à la généralisation du numérique.

La gestion des ressources en eau par bassin a vu le jour au Brésil dans les années 1990, dans le cadre d'un mouvement de démocratisation qui s'est appuyé sur une expérience française alors âgée de vingt-cinq ans. Mais plus que l'hétérogénéité liée au fédéralisme, c'est la logique administrative assez centralisée imposée aux agences de ce pays qui ne leur a pas permis d'atteindre les résultats espérés, comme le constate l'OCDE aujourd'hui. L'article propose une réflexion sur ces processus d'action collective, dans la perspective de la gestion des communs, et revient à partir de cette réflexion sur la crise qui affecte les agences de l'eau en France. Pour conclure, sont suggérées des pistes visant à relégitimer ces organismes, au Brésil comme en France.

Les communs environnementaux (largement commentés dans ce numéro des Annales des Mines qui leur est consacré) sont plus souvent l'objet d'un discours que de réalisations concrètes dépassant l'expérimentation locale. L'évolution calamiteuse du monde contemporain avec ses malveillances humaines (pauvreté, esclavage) et environnementales (climat, pollutions) semble se satisfaire de ce vernis assertif qui lui donne bonne conscience. Dans cet article, des propositions modestes sont offertes à la réflexion du lecteur.

La relation qu'entretiennent les instruments du commerce international (les Accords de l'OMC de 1994 ou les accords de libre-échange plus récents) avec la protection de l'environnement est marquée par une profonde ambivalence : le droit des États d'adopter des mesures environnementales y est, par principe, préservé, mais l'exercice de ce droit est enserré dans des conditions si contraignantes que la marge de manœuvre des gouvernements est extrêmement réduite. En dépit d'un mouvement de réforme du droit international économique amorcé il y a quelques années – du fait notamment de l'urgence à renforcer l'action concertée des États pour préserver les ressources naturelles de la planète –, les instruments du commerce international restent profondément marqués par une rationalité purement économique. Pour autant, quelques évolutions récentes montrent que les outils du commerce international peuvent aussi servir la protection de l'environnement. Il s'agit alors de rompre avec la dogmatique libérale de ces instruments pour en faire de véritables leviers du développement durable.

Monnaie internationale et équilibre des cycles biogéochimiques peuvent être considérés comme des biens communs globaux. Ils sont par ailleurs directement connectés, au moins depuis l'entrée de l'humanité dans l'anthropocène. L'architecture institutionnelle qui régit les règles d'accès à la liquidité internationale ne peut plus ignorer aujourd'hui les impacts dynamiques qu'elle entraîne sur ces cycles biogéochimiques, et, en particulier, le cycle du carbone. L'Accord de Paris, en particulier son article 2, nous invite à les penser à nouveaux frais.