Contenu du sommaire : La comptabilité publique

La comptabilité est une construction humaine, il en va de même dans le secteur public. Néanmoins, la comptabilité publique fut longtemps comprise et pensée sous un angle juridique ce qui a conduit à une grande confusion. Le décret GBCP de 2012 propose enfin une définition fonctionnelle de la comptabilité correspondant à ce qu'elle est plus qu'à son régime juridique. Cela permet de déconstruire la notion pour la mettre en perspective avec deux notions proches : comptes publics et comptabilité des entités publiques.

À côté du droit de l'exécution budgétaire, le droit des comptes publics comprend l'ensemble des règles ayant pour objet la production de l'information financière, le respect d'une normalisation et le contrôle de sa qualité. De ce point de vue, le droit des comptes publics présente la même architecture que celle du droit de la comptabilité privée. Le droit a érigé une série de règles et de mécanismes afin d'assurer la qualité de l'information comptable. Cet ensemble peut être réuni sous la notion d'obligation comptable. Pour autant, la convergence des comptabilités n'a pas conduit à leurs similitudes. Le droit des comptes publics possède des spécificités, certaines n'ont pas été gommées, d'autres ont émergé de la pratique des acteurs, particulièrement celle de la Cour des comptes.

Une littérature historique, juridique ou gestionnaire a interrogé l'introduction de la partie double par l'ordonnance du 14 septembre 1822 en y voyant une influence des comptabilités marchandes d'Ancien Régime. Ce texte propose de préciser une telle influence en discutant les modes de circulation et propose de comparer l'ordonnance de 1822 au code de commerce de 1807. Ce travail permet de conclure à une hybridation plus complexe entre comptabilité marchande et de l'État qu'il n'y paraît initialement.

La comptabilité publique est un domaine où la codification rencontre le droit administratif dès le début du XIXe siècle. Les règlements généraux inclinent à présenter une partie de l'histoire contemporaine du droit administratif à partir des textes sans la restreindre à la jurisprudence et sa filiation au Conseil d'État.

Avec l'acclimatation de la démocratie parlementaire en France dans la première moitié du xixe siècle, l'obligation de voter les recettes et les dépenses de l'État puis de rendre des comptes devant le Parlement s'impose progressivement. Ce mouvement accompagne l'organisation d'une administration comptable répandue sur l'ensemble du territoire, centralisée et placée sous la tutelle du ministère des Finances, ainsi que la construction parallèle et incrémentale d'un droit comptable et budgétaire. La Grande Guerre met fin brutalement à cet âge d'or paisible de la comptabilité publique et voit émerger de nouvelles préoccupations, telles que la politique budgétaire, le contrôle de la dépense ou la gestion des services publics. À la très matricielle direction générale de la comptabilité publique vient s'ajouter au ministère des Finances une nouvelle direction, la direction du budget, dont l'importance au sein de l'État central ne va cesser de croître tout au long du xxe siècle.

La comptabilité nationale est un cadre comptable harmonisé au niveau mondial, construit pour fournir des informations macroéconomiques utiles pour déterminer des politiques économiques. Le cadre est inspiré par la comptabilité d'entreprise et appliqué à tous les agents économiques. Les administrations publiques sont des opérateurs chargés de produire des services non marchands ou de redistribuer des revenus. Étant le seul outil d'information harmonisé sur les finances publiques au niveau international, c'est la comptabilité nationale qui a été retenue pour mesurer le respect des engagements budgétaires pris par les pays membres de l'Union européenne. Ce rôle nouveau a été confirmé par le droit européen.

L'enrichissement de l'information financière, de la caisse aux droits constatés est un fait accompli. La comptabilité publique constitue maintenant une politique de l'offre d'information financière. À travers différentes études et témoignages, nous illustrons des mésusages, mais nous montrons aussi l'existence d'usages multiples attestant de ce que l'offre d'information rencontre maintenant une demande dans le secteur public. Nous observons aussi l'importance de la compétence financière comme condition nécessaire à l'apparition de ces différents usages.

L'OCDE fait partie des organismes internationaux qui ont milité pour l'adoption de la comptabilité d'engagement, notamment celle se fondant sur les normes IPSAS. L'objet de cet article est de présenter dans un premier temps un état des lieux du déploiement de la comptabilité d'engagement adoptée par 73 % des pays membres de l'OCDE. Dans un deuxième temps l'article montre que cette comptabilité d'engagement est principalement utilisée pour deux usages. Le premier usage mis en avant est la gestion du patrimoine public, la comptabilité d'engagement permettant une meilleure connaissance de ce dernier, nécessaire pour que les gestionnaires puissent réaliser des arbitrages. Le second usage est de pouvoir garantir une plus grande transparence dans la gestion par la diffusion d'une information de meilleure qualité. C'est ainsi que, dans les pays ayant adopté une comptabilité d'engagement, la corruption publique est perçue comme moins importante par comparaison à ceux qui n'ont pas adopté la comptabilité d'engagement.

Depuis plusieurs dizaines d'années, un rapprochement des règles de la comptabilité du secteur public et de la comptabilité du secteur marchand peut être observé à des degrés divers. Cette convergence s'opérationnalise à travers l'introduction de la comptabilité en droits constatés et la prise en compte des normes comptables applicables aux entreprises. La référence à ces normes suscite de nombreuses réserves et se traduit par des situations diverses allant de l'alignement à leur utilisation comme point de départ de la réflexion. La comparaison des corpus des normalisateurs français et international de secteur public illustre deux approches différentes en matière de convergence.

Le comptable public incarne depuis des décennies la quintessence de la comptabilité publique française. La LOLF et ses ambitions en matière de transparence financière aurait pu être l'occasion de revoir son rôle. Cette opportunité n'a pas été saisie. Depuis, l'érosion progressive des fondements de la comptabilité publique et la suppression de sa « clef de voute », la responsabilité personnelle et pécuniaire du comptable public, compromet le devenir de ce dernier. Si pour l‘État et ses opérateurs, sa place apparaît assurée, il n'en va pas de même au niveau des collectivités territoriales. Il restera aussi à définir le champ de ses interventions : garant de la régularité ou bien simple caissier.

La comptabilité générale est déployée dans la sphère publique depuis assez longtemps pour qu'on puisse en saisir deux types de limites. Le premier type est lié au périmètre des entités dont on propose les comptes. Il est parfois difficile à appréhender tant l'État est avant tout un concept politique avant d'être décliné en personnes morales de droit public. Un second type de limites est lié au contexte industriel et marchand dans lequel fut assise la comptabilité générale, qui s'avère assez éloigné des prestations de service non marchandes majoritaires dans le secteur public. Si les comptes publics sont tenus et bien tenus, il ne faut pas en attendre les mêmes services de la comptabilité générale que dans l'entreprise.

Ce papier met en avant la pertinence et l'importance du développement de cadres comptables écologiques nouveaux à même de contribuer aux multiples efforts de transformation de notre économie en un système qui maintient et restaure efficacement la biosphère. Trois méthodes de comptabilité écologique sont présentées, s'établissant respectivement au niveau national (les coûts écologiques non payés), des organisations (le modèle CARE), et de la gestion collective des écosystèmes sur les territoires (la comptabilité de gestion écosystème-centrée). Nous montrons en quoi ces méthodes partagent un socle théorique commun en ce qu'elles sont toutes les trois ancrées en « soutenabilité forte » et privilégient des approches par les coûts de préservation/restauration des écosystèmes. Nous concluons en insistant sur la complémentarité de ces approches et la nécessité d'avancer sur les chantiers d'articulation déjà engagés dans le cadre des travaux de la chaire Comptabilité écologique.

La loi organique du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques modifie substantiellement la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances en y intégrant un pilotage pluriannuel renforcé des finances publiques destiné à mieux surveiller l'exécution des engagements de l'État pris dans les lois de programmation éponymes. Elle comporte par ailleurs des dispositions permettant une application plus rigoureuse des principes budgétaires au regard des pratiques de la LOLF et accentue les demandes d'informations et les pouvoirs de vote et de contrôle du Parlement sur les finances publiques. Cependant les règles de gouvernance se heurtent à des limites juridiques et politiques et les exigences d'information du Parlement ne peuvent porter atteinte à la répartition des pouvoirs entre l'exécutif et le législatif en matière de finances publiques.

Strasbourg comme « capitale européenne » constitue un terrain privilégié d'étude de la socialisation des citoyens à l'UE pour tester deux hypothèses. D'une part, la proximité des institutions européennes peut favoriser des interactions directes. D'autre part, le fait de vivre au centre symbolique du système européen peut fonctionner comme une gratification identitaire renforçant l'identification et le soutien à l'UE. Les résultats d'un sondage auprès d'un échantillon représentatif de Strasbourgeois suggèrent un effet modéré des deux facteurs proximité et centre symbolique, effet qui n'occulte cependant pas les discriminations socioéconomiques et culturelles habituelles du rapport à l'Europe des individus.