Contenu du sommaire : L'État providence nordique : ajustements, transformations au cours des années quatre-vingt-dix

Les pays nordiques de l'Union européenne ont fait face à une crise économique sévère au début des années quatre-vingt-dix générant des déséquilibres sociaux, économiques et financiers. Rapidement, la Suède, la Finlande et le Danemark ont recouvré des comptes publics équilibrés puis excédentaires. Les ajustements budgétaires discrétionnaires ont-ils conduit à une réduction des dépenses sociales structurelles ? Ces ajustements ont-ils donné lieu à des arbitrages au sein même des dépenses sociales ? En quoi ces ajustements budgétaires ont-ils affecté les principales caractéristiques du modèle nordique de protection sociale ? Cette étude aborde ces questions, à partir d'une lecture empirique des ajustements budgétaires ayant touché les dépenses publiques sociales. Nous montrons que les dépenses sociales ont subi des coupes importantes dans les plans de consolidation budgétaires effectués entre 1993 et 1998 ; que les réductions des dépenses sociales ont concerné pour une large part les prestations en espèces, les services sociaux ayant été globalement épargnés ; qu'enfin en Suède, l'ensemble des risques sociaux a fait l'objet de mesures d'économies tandis qu'en Finlande et au Danemark, celles-ci ont été davantage ciblées. En outre, la baisse des dépenses publiques sociales s'est accompagnée d'une hausse des impôts sur le revenu des ménages et des cotisations sociales.

Cet article met en relation les politiques économiques, sociales et de l'emploi des gouvernements finlandais avec des données sur la distribution des revenus et la pauvreté sur la période 1990-2000. La sévère récession économique des années quatre-vingt-dix qui, en conjonction avec des changements de perspectives politiques, a conduit à une modification des politiques sociales, en constitue le point de départ. Tout d'abord, l'article situe la Finlande dans le contexte européen à l'aide des données les plus récentes d'Eurostat sur les dépenses de protection sociale et la pauvreté relative. Au vu des données comparatives, la Finlande se révèle encore performante sur la scène internationale, mais on n'en constate pas moins des augmentations des taux de pauvreté relative et des différentiels de revenus. Ensuite, l'article s'efforce d'expliquer ces augmentations. Dans un premier temps, les auteurs dégagent les principaux objectifs de politique économique, sociale et de l'emploi au cours des années quatre-vingt-dix et mettent en lumière certaines des modifications fondamentales du système des transferts sociaux. Dans un deuxième temps, les auteurs proposent une évaluation de l'impact des choix politiques sur l'évolution des différentiels de revenus et de la pauvreté.Selon les auteurs, les politiques ont été une réussite du point de vue du progrès économique et des finances publiques. En matière d'emploi, l'évaluation est plus ambiguë : si le taux d'emploi a progressé, le chômage reste problématique. De surcroît, si l'on tient compte de leurs coûts sociaux, les efforts d'incitation à l'emploi n'ont eu qu'un succès partiel. Les réductions de prestations sociales et l'effort global en direction d'incitations plus positives ont accru l'emploi et atténué l'effet des trappes, mais l'évolution des politiques a également contribué à des différentiels de revenu plus larges et des taux de pauvreté plus élevés.

L'analyse théorique suggère que les partis sociaux-démocrates aspirent à des prestations sociales plus universelles. Cet article propose cependant que, en raison de leur conformité avec la logique du marché, les prestations universelles retiennent également l'attention des partis de droite. De surcroît, les sociaux-démocrates et autres forces de gauche peuvent s'opposer aux prestations universelles au titre de considérations redistributives. La faiblesse du modèle de protection sociale universelle est ainsi que ses effets redistributifs sont « contre-intuitifs ». La thèse de l'article s'appuie sur le développement de l'universalisme dans la protection sociale danoise dans les dernières décennies. Ce sont principalement les gouvernements sociaux-démocrates qui ont été à l'origine de remises en cause de l'universalisme, qui, inversement, a surtout été promu par des gouvernements de droite.

Le processus de refondation sociale en Scandinavie durant les années quatre-vingt-dix a emprunté différentes voies suivant les pays, mais il n'a jamais emprunté le chemin de la rigueur et du désengagement de l'État. Les réformes touchant à la régulation du marché du travail et aux systèmes de protection sociale ne peuvent être expliquées sans faire référence au rôle des syndicats. Les syndicats jouent un rôle clef à la fois dans les dispositifs corporatistes et par leurs contacts directs avec les représentants politiques et administratifs, influençant le débat public et l'action publique. Les organisations syndicales disposent d'importantes ressources, agissent en tant que force de proposition, mais savent aussi user de leur pouvoir de blocage. Au cours de la dernière décennie, elles ont fait usage de leurs ressources pour contenir l'influence néolibérale pour tout ce qui a trait au domaine d'intervention publique. Les organisations syndicales agissent également de manière constructive et, de leur propre initiative, explorent les voies d'avenir pour tout ce qui a trait aux relations dans le monde du travail et aux politiques sociales. La Suède, plus que le Danemark et la Norvège, a revu non seulement le niveau des allocations sociales et chômage mais aussi l'architecture du système de prise de décisions, via la décentralisation et l'importance décroissante donnée au corporatisme administratif. À l'inverse, le Danemark a renforcé la place du corporatisme au cours des années quatre-vingt-dix, ce qui a contribué à dynamiser le marché du travail. La Scandinavie n'a donc pas connu de bouleversements. Les nouvelles structures font encore la part belle aux syndicats, dont l'influence sur l'orientation universaliste et la planification stratégique de l'action publique est encore prépondérante.

Les bonnes performances économiques récentes et les réalisations sociales des pays du nord de l'Europe ne résultent pas de ce qui serait un modèle nordique transposable. À partir d'éléments de base communs jusqu'aux années quatre-vingt, ces pays ont en réalité expérimenté avant les autres pays européens des solutions diverses, souvent originales, parfois efficaces, qui méritent un examen lorsque l'on cherche à développer de nouvelles politiques pour faire face aux défis sanitaires et sociaux actuels.

La Suède incarne traditionnellement le modèle social scandinave, en particulier parce qu'elle a réussi à maintenir le chômage et les inégalités sur marché du travail à un niveau bas, tout en garantissant protection sociale et croissance économique. Par contraste, le Danemark et la Finlande ont été considérés comme les pays scandinaves à la traîne dans le domaine social, surtout en raison de leurs politiques de l'emploi rudimentaires. Or, depuis les années quatre-vingt-dix, ce n'est plus le cas. En fait, les rôles se sont inversés. Le Danemark et la Finlande ont été les plus innovants en remaniant la stratégie scandinave d'activation par le biais d'une série de changements fondamentaux en matière d'assurance chômage et de politique active de l'emploi. La Suède les a suivis en 2001. Cet article vise à analyser ces changements qui n'ont pas été abordés de manière adéquate par la littérature académique comparée spécialisée dans les questions sociales. Il montre comment cette nouvelle stratégie scandinave est fondamentalement différente de celle qui a prévalu au début des années quatre-vingt-dix, y compris en Suède. Aujourd'hui, les droits sociaux à une compensation économique sont complétés par des droits à la participation économique, et les obligations, pour les chômeurs, de s'efforcer de devenir autonomes ont été sensiblement renforcées. Les politiques actives de l'emploi ne visent plus avant tout à donner aux chômeurs de nouveaux droits à des prestations, mais plutôt à les aider à trouver du travail. En conséquence, la nature de la citoyenneté sociale a évolué : la participation est devenue essentielle, précisément parce que le modèle social scandinave présente un degré plus élevé de remarchandisation, alors qu'auparavant, la démarchandisation était centrale. Cette transformation de l'État providence scandinave a aidé à surmonter quelques-unes des pressions sociales qui sont à l'origine de plus grandes inégalités, tout en maintenant une bonne protection sociale et sans porter atteinte à la croissance économique.

Cette contribution traite tout d'abord des dispositifs juridiques qui ont été introduits depuis le milieu des années quatre-vingt-dix au Danemark, en Finlande, et en Suède en vue de prolonger l'emploi des seniors. Les systèmes de retraite ne sont pas ici traités, et l'analyse se concentre sur la diminution des préretraites, mais aussi des pensions de chômage, des pensions d'invalidité pour les personnes âgées de plus de 55 ans. Sont également étudiées les primes à l'emploi pour les personnes qui acceptent de prolonger leur activité au-delà des seuils fixés par la loi ou les conventions collectives.À côté des dispositions financières incitatives, ont été créés, par voie légale ou conventionnelle, des programmes de formation et d'amélioration des capacités des travailleurs qui jouent un rôle aussi important que les premières.Pour terminer, l'article insiste sur le fait que l'État a joué un rôle fondamental dans l'introduction de ces réformes, contrairement à la tradition de ces pays. Néanmoins, il apparaît que la négociation collective bipartite, au niveau des entreprises, est un facteur complémentaire favorable au succès de ces réformes négociées, voire imposées « d'en haut ».

La grave récession économique qui a touché la Suède au cours des années quatre-vingt-dix a généré un accroissement massif du chômage et motivé des « coupes sombres » dans de nombreux programmes sociaux. De fait, la crise qui a touché le marché de l'emploi a été plus sévère en Suède que dans la plupart des autres pays européens. Une situation en partie inédite dans un pays qui, depuis les années trente, a fait continûment l'expérience du plein emploi. Il en a résulté, au niveau des autorités, une sorte d'impréparation à affronter une telle situation. Traditionnellement, la politique active de l'emploi était conçue comme un instrument macroéconomique visant à faciliter les adaptations structurelles de l'économie suédoise. Avec la montée du chômage, il a fallu changer le caractère des programmes d'activation, diversifier les outils et maîtriser les coûts : il ne s'agissait plus tant d'adapter les caractéristiques de la population active aux besoins du marché du travail, que de penser des instruments à même de combattre un chômage de masse. Aussi, dans les années quatre-vingt-dix, la Suède, à l'instar de beaucoup d'autres pays européens, a dû repenser les modalités d'intervention de l'État providence au profit des couches fragilisées de la population active, allant jusqu'à conditionner le bénéfice de l'aide sociale à la participation à des programmes d'activation. Cette évolution a été fortement critiquée – en partie parce qu'elle porte atteinte aux droits des couches les plus vulnérables de la population, et en partie parce que son efficacité est sujette à caution.

Les trois pays nordiques de l'Union européenne vont être confrontés, comme les autres pays européens, aux conséquences sur leurs systèmes de retraite de l'arrivée à l'âge de la retraite des générations nombreuses de l'après-guerre et à l'élévation continue de l'espérance de vie. Le propos de cet article est de cerner les spécificités des réformes des systèmes de retraite mises en œuvre dans ces pays, en mobilisant les rapports de stratégie nationale qu'ils ont rédigés à l'automne 2002, comme les autres États de l'Union européenne. Cette clef d'entrée dans les réformes, s'inscrivant dans un cadre unifié commun, facilite la comparaison européenne et au sein de ces pays. L'article s'efforce d'apprécier dans quelle mesure ces trois pays pourront concilier le`np pagenum="310"/b maintien d'un niveau de vie élevé des populations âgées et la viabilité de leurs systèmes de retraites. L'examen des réformes suggère qu'ils paraissent avoir trouvé une voie originale, couplant politique volontariste en faveur de l'emploi des travailleurs âgés et modernisation du pilotage des régimes de retraite. La stratégie suédoise basée sur des comptes individuels de retraite permettant un arbitrage individuel entre âge de départ en retraite et montant de la pension, est, à cet égard, emblématique. Toutefois, ces réformes ne se feront pas à générosité inchangée et semblent avoir pour conséquence un certain affaiblissement de la composante « universelle » de ces systèmes. Cependant, les mécanismes de redistribution en nature, caractéristiques du « modèle nordique de protection sociale », devraient continuer à maintenir le niveau de vie des retraités.

La réforme du système de retraite suédois représente probablement la plus profonde reconstruction d'un système de retraite public par répartition, mis en place dans l'Europe occidentale de l'après-guerre. La réforme fut élaborée en 1992 ; un accord politique fut signé en 1994 pour sa mise en place, et ses principaux éléments firent l'objet d'une loi en 1998. Cet article donne quelques informations et une description rapide du processus de réforme, en insistant sur la description des principales caractéristiques du nouveau système public de retraite suédois. Il fait également état des premières expériences du nouveau système, ainsi que la manière dont il a été accueilli.

Les systèmes de santé des trois pays nordiques de l'Union européenne reposent sur des principes fondateurs communs : une couverture et un accès aux soins universels, un financement essentiellement assuré par l'impôt, une forte prédominance du secteur public et le rôle majeur des autorités locales dans l'organisation du système de santé. Durant les années quatrevingt-dix, ces pays ont mis en œuvre des réformes inspirées des théories du New Public Management, ces réformes privilégiant les objectifs d'efficience de l'organisation des systèmes de santé. La recherche d'incitations économiques est un élément majeur de l'évolution de ces systèmes nationaux de santé ; le renforcement de la décentralisation par une plus grande autonomie des comtés ou des municipalités et par une responsabilisation financière accrue de ces derniers, le recours à des modes de rémunération mixtes pour les médecins généralistes et la séparation des acheteurs et des offreurs avec l'introduction d'une concurrence participent de cette même préoccupation.

La décennie 1990 a été, en Suède, une période agitée pour les services sociaux, en général, et pour les services de soins aux personnes âgées, en particulier. L'objectif de cet article est de décrire ces changements et d'essayer de repérer certaines tendances générales. Il s'agit également d'analyser les conséquences possibles pour les personnes âgées, pour leurs parents et pour les professionnels, tout en pointant certaines lacunes dans nos connaissances. Les soins aux personnes âgées ont connu une réorganisation et une restructuration importante. L'accès aux soins à domicile a été fortement restreint, alors que les soins institutionnels n'ont pas progressé au rythme du vieillissement de la population. Les ressources ont été concentrées sur des groupes moins nombreux et plus exigeants qui reçoivent des soins très complets à domicile, souvent 24 heures sur 24. Les personnes âgées dont les besoins sont moins grands ont été exclues, tandis que d'autres sortent du système car ils estiment les services trop coûteux ou de qualité insuffisante. On constate également une tendance à la privatisation : la gestion des services municipaux a été influencée par des considérations marchandes ; et nombre de services précédemment proposés par le secteur public ont été transférés à des prestataires privés ; les coûts et la responsabilité des soins deviennent de plus en plus des affaires privées ; et différentes formes de soins informels se sont développées. Pourtant, malgré ces transformations considérables, nous savons peu de chose sur leurs conséquences pour les personnes âgées, pour leurs parents, pour les professionnels : ce déficit de connaissances constitue un enjeu important pour la recherche sur les politiques sociales.

Après avoir analysé les principales composantes de la politique menée en Suède en faveur des personnes handicapées, cet article détaille les mesures de compensation financière et les différents dispositifs d'aide à l'emploi. Cette description fait apparaître une volonté soutenue d'améliorer le sort et le niveau de participation des personnes handicapées, et notamment des plus sévèrement atteintes. Cette politique est ambitieuse dans ses objectifs et généreuse en ce qui concerne les compensations financières, mais ses résultats sur le terrain paraissent contrastés. Elle a été marquée par la réforme de l'assistance personnelle qui a amélioré largement tant les ressources des personnes handicapées les plus vulnérables que leur liberté d'action. L'explosion des coûts entraîne un resserrement du nombre de bénéficiaires en faveur des personnes les plus lourdement handicapées. La décentralisation croissante des dispositifs sociaux, attribuant aux communes davantage de charges, pourrait affaiblir leurs capacités de garantir le même service à toutes les personnes handicapées. Par ailleurs, les avancées dans le domaine de l'accessibilité, remarquables en comparaison avec d'autres pays européens, sont jugées encore insuffisantes par les Suédois eux-mêmes, qu'ils soient militants associatifs ou experts du Gouvernement. En définitive, la législation suédoise représente un idéal envié qui semble rencontrer aujourd'hui des problèmes de réalisation pratique.

Les pays nordiques partagent un même modèle de politiques familiales fondé sur une conception de la solidarité, de l'égalité entre femmes et hommes et de l'éducation des enfants. En premier lieu, nous examinons la genèse de cette politique familiale commune à travers la pensée de ses deux inspirateurs que sont les Myrdal. Nous montrons comment cette pensée est associée aux valeurs sociales-démocrates et à la question de la population et de l'emploi. Ensuite, sont présentés les trois grands piliers de la politique d'aide aux enfants et aux familles : les allocations familiales, les congés parentaux et les services d'accueil des enfants. Ces trois piliers servent des objectifs communs de solidarité et de redistribution entre les familles, de soutien à l'activité professionnelle des mères comme moyen de promouvoir l'égalité entre femmes et hommes et des objectifs pédagogiques de développement de l'enfant. Le soutien économique direct aux familles et le soutien à la conciliation entre travail et vie familiale en sont les deux composantes majeures, qui doivent contribuer à construire une société de bien-être. Enfin, nous interrogeons la capacité du modèle à résister aux assauts des récessions économiques et aux transformations familiales qui ont affecté les pays de l'Europe du Nord depuis les années quatre-vingt-dix. Les changements intervenus depuis sont examinés en lien avec la question de la pérennité du modèle.

La Suède a été un pays pilote dans la mise en œuvre d'une relation entre travail et droits sociaux qui autorise et développe, pour toutes et tous, l'accès à la pleine individualité, condition de la citoyenneté. En particulier, les charges éducatives y ont été considérées comme une responsabilité partagée entre les pères et les mères d'un côté, entre les parents et l'État de l'autre, ce dernier étant le garant du droit de l'enfant au bien-être et à l'éducation.La grave crise économique qu'a connue le pays dans les années quatre-vingt-dix s'est traduite par d'importantes restrictions budgétaires, en particulier dans le domaine de la protection sociale. Dans un contexte international où la crise des systèmes de protection sociale conduit à des recompositions des États providence, on questionne ici la résistance à cette crise, du modèle suédois de prise en charge des jeunes enfants.