Contenu du sommaire : Varia 2010

Un premier article du même auteur dans le no 117 de la RFAP consacré à la LOLF, en juin 2006, analysait un échantillon aléatoire de 32 indicateurs du Programme annuel de performance de la Loi de finances initiale 2006. Peu d'entre eux pouvaient être considérés comme satisfaisant au regard des principes énoncés lors de la mise en œuvre de la LOLF, la moitié d'entre eux pouvant même être regardés comme perturbateurs, voire dangereux pour l'action publique. En 2010, la vie de ces indicateurs (et la mort de quinze d'entre eux) au long de quatre exercices budgétaires, puis la comparaison avec deux exercices similaires (les Programmes de qualité et d'efficience des Projets de loi de financement de la sécurité sociale et les indicateurs de la Stratégie nationale du développement durable) permettent de tirer de nouvelles conclusions, plus éclairantes sur les conditions de réussite de ces exercices inspirés par la « nouvelle gestion publique ».

La rhétorique de la performance a occulté les enjeux politiques, éthiques et normatifs des réformes de la gestion publique (LOLF, RGPP) relativement au rôle de l'État et à son action. Une dérive essentielle réside dans le fait que, du haut en bas, les acteurs sont incités, non plus à améliorer les résultats des politiques menées vis-à-vis de leurs objectifs fondamentaux, mais à accroître directement, par tous les moyens, leur score sur les indicateurs selon lesquels ils sont évalués. L'article rappelle que l'objectivité du chiffre repose sur des conventions de mesure et reste subordonnée à l'usage politique qui en est fait. Il met en lumière les problèmes soulevés : conciliation entre performance et justice sociale ; comparabilité ; normativité cachée (et donc non débattue) au sein des indicateurs ; risque de fabrication politique des chiffres. Un registre politique nouveau apparaît, celui de la représentation cognitive des situations, trop peu investi par la recherche.

Contrairement à d'autres secteurs de l'espace public comme la santé et l'éducation, il n'existe pas, pour l'administration publique, de tradition d'indicateurs comparatifs de performance. Ces outils manquent aussi bien aux scientifiques qu'aux dirigeants. Dans la présente étude, nous tenterons tout d'abord de démêler certains concepts. Nous proposerons ensuite quelques indicateurs permettant d'évaluer les performances pour la gestion des ressources humaines, les pratiques et procédures budgétaires et l'application des principes de transparence. Le but de cet article synthétique est de relancer le débat sur les indicateurs permettant de mesurer la performance de gouvernance. Nous estimons de cette manière contribuer à doter de bases plus solides les futures études comparatives des administrations publiques.

La politique de modernisation de l'administration a été marquée par la mise en place d'outils ou de méthodes telles que la démarche de qualité, le contrôle de gestion, l'évaluation... qui sont souvent présentées comme la solution à l'ensemble des problèmes de management de l'administration publique. Or une méthode devient stérile quand elle est une finalité en elle-même et qu'elle prétend à être applicable de manière universelle, car l'administration n'est pas une machine fermée sur elle-même mais ouverte et en lien avec le politique, la société, l'économie. Il est donc nécessaire de donner sens aux méthodes de modernisation de l'administration : non seulement de les mettre explicitement au service d'une finalité politique et sociale plus large que la seule recherche d'efficience, mais aussi de permettre aux cadres et personnels de s'en approprier réellement la signification. De la sorte, la méthode peut alors devenir une « démarche » au sens d'une culture de progrès partagé, clef de sa réussite.

–The governance of multi-organisational systems – The example of the health and social services system in Quebec – This article looks at the overall coordination of multi-organisational health and social services systems, and examines the specific case of Quebec. Written from the standpoint of organisational science and inspired mainly by Anglo-Saxon research, it analyses the hierarchical and formal “integration” of systems, which is a central principle in many structural reforms. This idea does not appear to have a great deal of support, and this article makes a critical analysis of it. It goes on to highlight some operational mechanisms based on mutual adjustment which serve to ensure the overall coordination of multi-organisational health and social services systems.

L'article aborde d'un point de vue de droit et d'administration comparés la question de la place et du rôle de l'administration régionale de l'État et de son responsable (le représentant territorial de l'État) au sein des évolutions que connaissent aussi bien les Etats centralisés que les Etats à autonomie régionale ou même les Etats fédéraux. Dans les États centralisés, il met en lumière la tendance que les États ont à privilégier leurs administrations au niveau régional au détriment de celles longtemps prépondérantes au niveau départemental (pour utiliser la terminologie française). Dans les États fédérés ou à autonomie régionale, il montre que les administrations de l'État au niveau régional, sans forcément disparaître, sont fortement redimensionnées et qu'elles n'existent pas auprès des niveaux infra régionaux ; c'est la collectivité régionale ou l'État régional qui organise ses propres représentations aux niveaux infra-régionaux. L'article analyse également comment les administrations de l'État au niveau régional et leurs responsables dialoguent avec les régions en tant que collectivités publiques ou États à autonomie régionale (et avec les collectivités infra-régionales) et participent au rapport qu'elles entretiennent avec l'Union européenne.

La question du nombre des fonctionnaires est un des grands thèmes de la vie politique française. Ce débat s'est organisé lors de l'instauration d'un régime républicain entre 1877 et 1914 et renaît désormais chaque fois que l'économie est en crise. L'analyse historique montre cependant que ce débat ne s'est pas appuyé sur des études financières ou économiques mais bien plutôt sur des prises de position intellectuelles et politiques. L'argument selon lequel il y a trop de fonctionnaires en France est apparu sans que l'on dispose des données nécessaires pour arriver à cette conclusion. La dénonciation du trop grand nombre de fonctionnaires a permis de développer une critique de la République mais aussi une analyse de la société française et notamment de la place des classes moyennes. Les fonctionnaires dérangent la classe politique, de droite comme de gauche, car leur nombre signifie l'instauration d'un État difficile à contrôler.

La faiblesse du parlement français sous le régime de la Cinquième République est considérée comme une réalité indépassable bien qu'elle n'ait cependant guère fait l'objet d'une évaluation rigoureuse, et que la sociologie de l'action publique et la sociologie législative, laquelle est encore faiblement développée en France, s'ignorent mutuellement et font du temps législatif un véritable trou noir au sein du processus de décision. L'article se propose de contribuer à remédier à cette carence en posant les jalons d'une méthodologie empirique de réévaluation de la capacité législative. Après avoir discuté la pertinence des modalités d'évaluation quantitative de la contribution des parlementaires à la fabrique de la loi, l'article présente l'apport d'une approche processuelle fondée sur le suivi par observation participante d'études de cas – en l'espèce la loi « Urbanisme et habitat » de 2003 –, dont les prémices ont été établis dans des recherches nord-américaines et qu'il s'agit de transposer au cas français afin de caractériser cette marge de manœuvre. Une telle démarche permet alors de vérifier l'hypothèse selon laquelle la capacité d'amendement des projets de lois gouvernementaux pour les députés se révèle plus grande sur des textes techniques qui offrent une plus faible potentialité de polarisation idéologique et donc de politisation.