Contenu du sommaire : Le Défenseur des droits

Cette contribution analyse l'évolution du Médiateur de la République à partir d'une perspective de sociologie des institutions, en prêtant une attention particulière aux transformations par lesquelles l'institution a étendu sa juridiction et diversifié ses logiques d'action, tout en gagnant progressivement en autonomie. La première partie de l'article décrit comment l'institution a étendu son périmètre d'intervention. L'article montre dans un second temps que si l'institution a gagné en autonomie par une émancipation vis-à-vis de différentes autorités politiques (parlementaire, préfectorale), cette autonomie prend aussi paradoxalement appui sur le maintien d'un ancrage administratif, perçu comme une condition de l'efficacité de l'institution.

En onze ans, le Défenseur des enfants a rempli ses missions avec efficacité. Mais il semblerait que son autorité ait moins tenu aux pouvoirs qui lui ont été attribués par la loi du 6 mars 2000 qu'a ce qu'en ont fait les personnes qui l'ont incarné : Claire Brisset, de 2000 à 2006, et Dominique Versini, de 2006 à 2011. Leur dynamisme et leur liberté de ton ont fait du Défenseur des enfants non seulement une institution incontournable en matière de défense des droits de l'enfant mais encore un contre-pouvoir qui a pu gêner les pouvoirs publics.

La loi du 30 décembre 2004 portant création de la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité (HALDE) répondait aux exigences du droit communautaire et à la volonté de l'ancien Président Chirac de créer un organisme chargé de lutter contre l'ensemble des discriminations. L'article propose une analyse de l'activité de l'ancienne Haute autorité aussi bien sur le plan contentieux que sur celui des politiques de promotion de l'égalité. De par la facilité de saisine, l'ampleur des domaines d'intervention, son pouvoir d'enquête et sa capacité de médiation, la Haute autorité était devenue en peu de temps un laboratoire juridique plébiscité par l'opinion publique : son absorption par le nouveau Défenseur des droits ne peut dès lors manquer de susciter certaines inquiétudes quant à l'avenir de la lutte contre les discriminations.

L'article retrace les dix années de l'histoire de la Commission nationale de déontologie de la sécurité jusqu'à son absorption fusion dans le dispositif du Défenseur des droits. Il montre le particularisme du dispositif français dans l'édifice des diverses autorités administratives, les entraves légales du développement de ses activités jusqu'en 2006 par le biais d'une saisine plutôt rare, les raisons de sa montée en puissance à partir de 2007. Le regard externe et interne des auteurs permet de mieux évaluer les différents impacts des recommandations de la Commission sur les conditions espérées d'une mise en oeuvre avec plus de discernement de la contrainte chez les différents acteurs de la sécurité concernés. Il conclut à un bilan de son activité décennale en demi-teinte et pose d'utiles jalons de diagnostic sur les conditions d'efficacité du nouveau dispositif qui le relaie désormais.

Le Défenseur des droits n'est pas sorti tout armé du cerveau du Constituant. Il est le résultat d'un processus bien plus complexe qu'une première approche pouvait le laisser penser. Cette genèse est, d'une part, marquée l'intervention de plusieurs acteurs (experts, gouvernement, parlement), qui ont chacun contribué à façonner le résultat final. Elle est, d'autre part, à l'origine d'un certain nombre de tensions et d'interrogations, qui ont empêché un consensus pourtant attendu à propos d'une institution constitutionnelle en charge de la protection des droits et libertés.

Dans le cadre de sa mission de protection et promotion des droits de l'homme, la Commission nationale consultative des droits de l'homme a tout naturellement porté son attention sur l'institution du Défenseur des droits. Après s'être autosaisie du projet de loi constitutionnelle pour faire part au Premier ministre, dans une brève note du 20 mai 2008, de ses principales préoccupations, elle a procédé à une analyse d'ensemble du projet de loi organique la conduisant à émettre deux avis successifs les 4 février et 30 septembre 2010. Tout en reconnaissant la portée symbolique et l'autorité conférée au Défenseur des droits par son ancrage constitutionnel, elle n'en pas moins formulé des critiques concernant la méthode suivie et de sérieuses objections de fond.

Le statut du Défenseur des droits ne peut être apprécié indépendamment de celui du Médiateur de la République auquel il succède, en suscitant un débat de même ampleur. En dépit de son insertion dans le corpus constitutionnel qui pourrait justifier un traitement spécifique, le Défenseur conserve les caractéristiques de son devancier : il s'agit tout à la fois d'une autorité administrative et d'une autorité indépendante. Mais cette solution juridique, résultant du jeu combiné de la Constitution, de la loi organique et de la loi ordinaire relatives au Défenseur, ainsi que de la position adoptée par le Conseil constitutionnel n'emportent pas vraiment la conviction doctrinale.

Même s'il n'intègre pas, contrairement aux ambitions initiales, l'ensemble des institutions compétentes dans le champ des droits et libertés, le regroupement de quatre d'entre elles, qui s'étaient attachées à affirmer leur indépendance et à construire un répertoire d'action qui leur soit propre, n'en soulève pas moins des enjeux organisationnels complexes : le transfert au Défenseur des droits des fonctions antérieurement exercées par ces autorités conduit à un processus d'absorption, qui se traduit par un déficit de visibilité et par une perte d'identité ; cela ne signifie pas pour autant l'éradication des particularismes précédents, la logique d'intégration inhérente à la mise en place de la nouvelle institution étant contrebalancée par la persistance d'éléments de diversité avec lesquels elle entre en tension.

Créé dans une optique affichée de simplification des institutions de protection des droits, le Défenseur des droits est-il désormais facile d'accès ? L'adoption d'un régime de saisine directe constitue certainement une amélioration pour ce qui relevait auparavant du Médiateur de la République et de la Commission nationale de déontologie de la sécurité. La possibilité pour la nouvelle autorité de se saisir d'office ne doit-elle pas en outre permettre d'en accroître l'indépendance ? Cette lecture optimiste de la loi organique du 29 mars 2011 doit cependant être tempérée. Le régime de la saisine n'a en effet que l'apparence de la simplicité : fait d'exceptions, ce régime éclaté compromet la facilité d'accès au Défenseur et révèle finalement toute la difficulté de fusionner quatre autorités si différentes.

L'analyse des pouvoirs attribués au Défenseur des droits fait apparaître qu'on n'a pas chercher à partir d'une copie blanche à lui conférer des pouvoirs adaptés à sa configuration d'autorité unipersonnelle. On a bien davantage cherché à renforcer les pouvoirs liés à la mission « Médiation avec les services publics », tout en conservant quelques prérogatives spécifiques à chacune des autres missions des autorités absorbées. On constate donc un cumul de prérogatives hétéroclite plus ou moins adaptées à la diversité et à l'hétérogénéité de ses missions.

Indissociable du rétablissement de la démocratie en Espagne, l'institution du Défenseur du peuple, inspirée d'un système, celui de l'ombudsman, étranger à la tradition juridique espagnole, avait au départ suscité un certain scepticisme. Le bilan dressé au terme de trente années d'existence est cependant positif : le doute exprimé sur l'intérêt de l'institution a disparu et celle-ci a accompli, en dépit de certaines tensions, la double tâche qui lui était assignée de traitement rapide des plaintes individuelles et de contribution à l'amélioration du cadre normatif. Il reste que cette réussite reste, dans une large mesure, dépendante de la capacité des partis de faire abstraction de leurs préférences politiques pour choisir la personnalité la mieux à même d'incarner l'institution.

En matière d'institutions des droits de la personne, le Québec est un terreau fertile. Certaines institutions assurent indirectement la protection de tels droits. C'est le cas du Protecteur du citoyen qui concentre ses efforts sur les abus de l'administration publique. Par ailleurs, la Commission des droits de la personne et des droits de la jeunesse a pour mandat de faire des enquêtes de discrimination et de rechercher des remèdes appropriés. Nous concluons à l'inter-fertilisation institutionnelle, laquelle sert au mieux les détenteurs de droits. Dorénavant, le Québec devra de plus composer avec des instruments juridiques municipaux qui prévoient, eux aussi, des mécanismes de plaintes en cas de violations de droits de l'homme, et ce à l'échelle du territoire urbain. Chaos ou cohérence en vue ?

L'existence d'un Défenseur des droits est désormais consacrée dans la Constitution française. Mais la réduction des ambitions par rapport aux propositions initiales de la commission Balladur ne justifie plus cette constitutionnalisation. Par rapport aux institutions scandinaves homologues, le système français se caractérise par un encadrement plus strict des pouvoirs d'enquête qui jure avec les modèles originels. Il risque de donner naissance à un organe technique administratif, n'apportant pas à la construction de la société démocratique la contribution annoncée.

La direction générale du Trésor, direction d'état-major du ministère des finances, a engagé depuis 2009 un projet de transformation visant à améliorer la qualité du service rendu, par le biais d'un renforcement de la culture managériale, d'une gestion plus qualitative et individualisée des ressources humaines et de l'amélioration des conditions de travail des agents. Cette transformation, rendue nécessaire par la réduction des moyens de l'État combinée à l'intensification de l'action du Trésor dans la crise économique et financière, constitue une expérience innovante de réforme de l'État au sein des administrations centrales.

Cet article revient sur les premiers mois de mise en ?uvre de la RÉATE au niveau départemental. En prenant l'exemple des directions départementales des territoires (et de la mer) (DDT(M)), il montre que les difficultés pointées par les équipes de direction dans leur travail d'« ingénierie organisationnelle » sont pour beaucoup imputables à ce qui a été l'attitude des ministères partie prenante de la réforme et aux jeux auxquels ils se sont livrés pour préserver leur capacité d'action dans le pilotage du nouvel État territorial. Structures hybrides, les DDT(M) ont été traversées par des stratégies multiples, génératrices de tensions et de contradictions, qui ont rendu difficile l'invention d'un nouveau modèle administratif local.

Le comité interministériel des programmes a été créé en 2003 dans le but de fournir au pouvoir politique (exécutif et législatif) une expertise et une évaluation technique des programmes LOLF, principalement en vue du débat budgétaire. Le comité procède par cycles d'audits de programmes sur le fondement d'une méthode ad hoc préalablement élaborée dans un guide d'audit. Le rôle et le fonctionnement du comité sont retracés par qui en a été le premier responsable.