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Existe-t-il une politique publique ou faut-il admettre qu'il y a une série de politiques publiques ? Faut-il que la prévention des catastrophes naturelles conduise à une police et à des services publics spéciaux ou doit-elle s'intégrer dans la police et les services publics existants ? Faut-il adapter les régimes aux milieux ? Comment aborder la prévention sereinement ? Telles sont les grandes questions que pose l'analyse des politiques publiques en matière de risques naturels.

En s'interrogeant sur les objectifs et les résultats du dispositif mis en place par le législateur en 1982, il apparaît que les logiques de l'assurance individuelle et de la solidarité, loin de se nuire, sont venues se compléter. Tandis que la rigueur des mécanismes assurantiels tempère l'élan solidariste, la référence à la solidarité rend l'assurance socialement acceptable. Souhaiter que ces mêmes outils participent, de surcroît, à la politique d'identification et de prévention des risques pourrait bien être de nature à rompre ce subtil équilibre.

Prise en compte des risques naturels par les documents d'urbanisme ou création d'une police administrative particulière : entre ces deux options le droit positif n'a pas choisi. Durant les vingt dernières années tantôt l'une tantôt l'autre des branches de l'alternative a été utilisée sans règles claires de répartition ou de hiérarchie entre les deux démarches. Cette absence de choix semble à la vérité liée à la difficulté à définir le risque naturel, objet de la politique publique. Ces insuffisances ne doivent pas, cependant, conduire à décréter l'échec des politiques publiques en matière de risques. La naissance d'une nouvelle culture du risque constitue sûrement l'apport majeur.

L'évaluation de la politique publique telle qu'elle est conçue en France comporte une réflexion sur l'objet même de la politique qui doit déboucher sur des propositions. Pour réfléchir sur une politique de prévention des risques une instance d'une trentaine de membres a été constituée. Une première phase de réflexion et de documentation générale se prolongera durant toute la durée d'élaboration de la « loi Barnier » de sorte que l'évaluation concerne toute la politique y compris les dispositions nouvelles. La première période d'évaluation sera consacrée à examiner les aspects scientifiques et techniques, d'une part, de société, d'autre part. Les aspects juridiques et économiques seront au cœur de l'évaluation au cours de la seconde phase.

Ceux qui aggravent les risques d'inondation devraient contribuer à financer la protection. Pourtant la solidarité face aux inondations est difficile à mettre en œuvre en France car l'urbanisme est plutôt imposé que négocié. La tradition juridique de non-compensation des servitudes d'urbanisme dans un système en tension entre propriété privée et Etat régalien conduit à une situation de blocage quant à l'intégration des contraintes d'environnement dans les plans d'urbanisme. Il faudrait confier la partie préventive de la solidarité économique aux agences de l'eau, ce qui conduirait à créer une « redevance pluviale ».

En donnant aux préfets la responsabilité de prescrire par arrêté, l'élaboration des plans d'exposition aux risques (P.E.R.), la loi de 1982, dite « loi d'indemnisation des catastrophes naturelles » posait la première pierre d'une politique de prévention des risques naturels. Les lenteurs et les difficultés de l'élaboration de la méthodologie et de la procédure de réalisation des P.E.R. se sont conjuguées aux réticences des maires, peu ou mal informés, pour aboutir à des situations de blocages. En 1995, le paysage culturel et social face aux risques s'est profondément modifié. La prise en compte des risques doit désormais s'inscrire dans le cadre du développement durable du territoire et tenir compte du principe de précaution. L'évolution des attitudes concernant le rôle de l'Etat tout comme l'évolution du droit pénal font apparaître aujourd'hui la nécessité de redéfinir clairement les obligations et les compétences des différents partenaires de la prévention. Le débat public, avorté en 1982, sur le contenu acceptable d'une politique de prévention des risques naturels est aujourd'hui largement ouvert.

En montagne, les P.E.R. apparaissent comme un outil juridique non nécessaire qui reprend largement des mécanismes existants : citons notamment les importants travaux menés, depuis 1882, par le service national de la restauration des terrains en montagne, transformé en service expert en 1 970, et l'exhumation, à la même époque, de l'article R. 111 -3 du Code de l'urbanisme qui a permis un zonage efficace des risques en montagne. L'ambition des P.E.R., apparus en 1982 dans la loi relative à l'indemnisation des victimes de catastrophes naturelles et rénovés par la loi Montagne de 1985 ainsi que par la loi du 22 juillet 1987 relative à la sécurité civile, était de combler les lacunes d'un système jugé trop partiel et insuffisant. Face à cette ambition, les P.E.R. apparaissent aujourd'hui comme un outil juridique difficile à mettre en œuvre, en particulier au niveau des autorisations individuelles de construire. Enfin, conçu dans la perspective d'une articulation entre la prévision des risques et l'indemnisation des victimes, les P.E.R. sont au cœur d'un dispositif assurantiel dont l'efficacité, en montagne, reste à démontrer. Autant de difficultés que les futurs P.P.R. auront à prendre en considération.

Dans cet article, les difficultés de mise en œuvre de la politique des plans déposition aux risques, sont analysées comme l'expression d'un conflit entre deux logiques concurrentes dans le domaine de la prévention : une logique rationnelle, fondée sur l'analyse scientifique des phénomènes et reposant sur l'injonction et la contrainte ; une logique pragmatique, moins prescriptive, plus territorialisée, en prise avec la complexité des situations locales. La problématique des P.E.R. paraît largement inspirée par le schéma de la décision linéaire et rationnelle, dans la mesure où elle isole un problème, celui de l'exposition au risque, qu'il s'agit d'analyser de manière objective, et où elle présuppose une nécessaire continuité entre connaissance scientifique et impératifs juridiques. Mais l'application de cette problématique se heurte au caractère paradoxal des situations à gérer et, en particulier, à l'existence d'autres enjeux, d'autres finalités, qui incitent à relativiser les objectifs de sécurité. La posture pragmatique de gestion des risques privilégie, dans ce cadre, l'arrangement négocié, la recherche du consensus et la flexibilité. C'est une certaine articulation entre logiques rationnelles et logiques pragmatiques de gestion des risques qui paraît aujourd'hui s'esquisser, notamment au travers des dispositions contenues dans la loi de juillet 1 987 qui ouvre une place importante à l'ajustement local des intérêts, et à la négociation, tout en réservant à l'Etat le pouvoir de contraindre.