Contenu du sommaire : Dossier : Saisir l'action publique en Afrique à travers les instruments

Depuis plusieurs années, les Village Land Use Plans sont promus en Tanzanie comme une « meilleure pratique » favorisant des approches dites responsables de l'investissement agricole. Cet article analyse les VLUP comme un instrument d'action publique véhiculant des idées et des intérêts par une pluralité d'acteurs. En proposant une sociohistoire des instruments de planification du foncier en Tanzanie, l'article défend l'argument que ces instruments révèlent différents moments et facettes de la formation étatique en Tanzanie. D'une part, le recadrage et la redéfinition des outils de planification adoptés depuis l'Indépendance reflètent le passage d'un État central socialiste vers un régime politique qui véhicule les principes du libre marché. D'autre part, la fabrique des VLUP dans le cadre des grandes transactions foncières depuis les années 2010 donne à voir de nouvelles formes de déploiement étatique à l'échelle infranationale dans un contexte d'extraversion.

Inventé en Côte d'Ivoire au milieu des années 1980, le Plan foncier rural (PFR) est un des instruments mis au point dans le cadre de l'aide internationale pour permettre la formalisation des droits fonciers coutumiers, individuels et collectifs. Il a été importé au Bénin au début des années 1990, dans l'optique de contribuer à une future réforme foncière. En 25 ans, le PFR y a joué différents rôles successifs : il a été un instrument de promotion d'une réforme, puis l'instrument central d'une politique de formalisation des droits coutumiers, individuels ou collectifs, et enfin un moyen au service d'une politique de privatisation, avant d'être récemment marginalisé au profit du cadastre. À travers ce cas, ce sont les liens problématiques entre politiques publiques et instruments que l'on se propose d'analyser, en montrant l'autonomie relative de l'instrument PFR par rapport aux politiques successives, sa dimension composite et adaptative, et la façon dont les débats sur lui révèlent les tensions autour de la politique elle-même. Alors que les instruments sont censés être des moyens de mise en œuvre d'une politique, ici, l'instrument a précédé la politique, et perdure en s'adaptant à ses reformulations, dans une greffe qui demeure incertaine.

L'objectif de cet article consiste à discuter – à partir des exemples kenyan et ougandais – les ressorts de la nouvelle ingénierie universitaire qui se fabrique et se met en œuvre dans la région de l'Afrique de l'Est. Deux principaux instruments structurant le secteur de l'enseignement supérieur sont pris en exemple : les normes d'assurance qualité et les objectifs nationaux régulant, dans les programmes de développement des gouvernements, les pratiques sur les savoirs. Nous démontrons que lorsque l'on s'arrête sur la fabrique de ces Instruments d'Action Publique (IAP), nos deux études de cas présentent des trajectoires similaires, tant sur la nature de ces instruments que sur les acteurs qui les impulsent. Pour autant, les cas kenyans et ougandais donnent à voir des résultats contrastés sur la mise en œuvre des IAP et, plus largement, sur les réformes d'enseignement supérieur. Alors que le cas kenyan de l'Université de Nairobi valide l'importance prise par les IAP dans la régulation du secteur et de ses institutions, l'exemple ougandais de l'Université de Makerere illustre plutôt les décalages et les effets originaux et non désirés qui peuvent se produire lors de l'implémentation des IAP.

À partir d'une enquête de terrain et d'entretiens avec des responsables du Fonds mondial, cet article interroge, dans le contexte de la santé au Bénin, la diffusion d'un instrument d'action publique spécifique (la « gestion axée sur les résultats »). À travers ce processus, c'est plus généralement le mouvement de bureaucratisation propre à l'ère néolibéral qui est appréhendé. En particulier, il est rendu compte de la façon dont la rationalité managériale et le formalisme sont imposés par le Fonds mondial, par des techniques à la fois incitatives et répressives. Dans un deuxième temps, nous montrons que ces procédures font l'objet d'appropriations en fonction des logiques propres à l'administration béninoise. De ce point de vue, le rôle de « professionnel.le.s de l'action publique » est décisif. Individus appartenant à un groupe social favorisé, ils renforcent leurs positions par leur participation à des programmes internationaux, tout en luttant pour redéfinir les principes du fonctionnement de leur administration.

Le Budget Programme par Objectifs (BPO) fait partie des instruments promus par les institutions d'aide pour mettre en œuvre leurs engagements d'harmonisation des procédures entre États et bailleurs de fonds. Il doit assurer prévisibilité et transparence dans les budgets nationaux et permettre d'y intégrer l'aide budgétaire. Analysant le BPO « eau potable et assainissement » au Bénin, cet article montre que l'ambition d'un instrument budgétaire partagé entre gouvernement et bailleurs de fonds n'est pas remplie, du fait de ces derniers. Une partie des bailleurs seulement joue le jeu de la coordination et utilise l'instrument. Bien plus, le découpage de l'action publique en sous-secteurs diffère entre gouvernement et donateurs, les moyens mobilisés par l'aide pour l'assainissement sont disproportionnés par rapport à la place de ce sous-secteur dans les politiques béninoises. Le BPO « eau et assainissement » est en pratique d'abord un instrument du principal financeur du secteur. Les télescopages de logiques, d'outils et de temporalités dans la programmation budgétaire induisent des contradictions insolubles et induisent des contournements systématiques des règles pour rendre possible l'utilisation des ressources disponibles.