Contenu du sommaire : Le fédéralisme

Le fédéralisme

• Résumés - p. 3
• Introduction : le fédéralisme à l'ère de la mondialisation - Ronald Watts p. 11
  Il semble que, sous la pression de la mondialisation, nous soyons en train de vivre un changement de paradigme, le monde des États-nations faisant place à un autre monde, où le fédéralisme fournit la meilleure réponse politique possible à la diversité et à la complexité de la réalité actuelle. C'est dans ce contexte que le Forum des fédérations, dont c'était la première activité importante, a réuni à Mont-Tremblant, au Québec, du 5 au 8 octobre 1999, une conférence internationale sur « le fédéralisme à l'ère de la mondialisation ». Les articles de ce numéro de la Revue internationale des sciences sociales sont tirés des nombreux exposés et documents de référence présentés à l'occasion de cette conférence. Ils donnent un aperçu des diverses questions importantes qui se posent aux fédérations actuelles.

• Fédéralisme et partage des pouvoirs

  • Centralisme est aliénation - Wole Soyinka p. 15
    L'essence de la question qui nous intéresse – du moins pour le continent africain – consiste à mon sens à savoir comment parvenir à une harmonisation interne d'éléments apparemment irréconciliables au sein d'entités nationales, comment réconcilier des peuples ayant des histoires différentes avec les conséquences de l'arbitraire colonial et le manque d'audace, l'absence de volonté des dirigeants de la première génération, qui n'ont pas su s'attaquer de front aux lignes de fracture d'un continent souvent parallèles aux frontières héritées du passé.
  • L'Asie du Sud : un regard neuf - Gamini Lakshman Peiris p. 21
    Le principal problème qui se pose aux pays en développement, comme Sri Lanka est de concilier la diversité ethnique et culturelle et la cohésion et la maturité que suppose l'appartenance à une seule et même nation. C'est plus particulièrement le cas lorsqu'une fédération résulte non pas, comme c'est traditionnellement le cas, du regroupement d'entités indépendantes, mais du passage d'un État unitaire à un État où les pouvoirs sont partagés. La crainte est toujours présente, dans ce dernier cas, de voir le fédéralisme déboucher sur le démembrement ou la désintégration. Ce qu'il faut, c'est concilier deux objectifs opposés : la création d'un pouvoir central fort et efficace, d'une part, et la reconnaissance de la diversité culturelle et ethnique, d'autre part. Il peut s'avérer nécessaire, pour y parvenir, de mettre en place des structures hybrides, ou quasi fédérales, ne répondant exactement ni à la définition type de l'État unitaire ni à celle de l'État fédéral ou encore, dans certains contextes, de répartir les pouvoirs de façon asymétrique, mais l'on risque ce faisant de provoquer des réactions passionnelles de résistance à tout traitement différencié ou particulier en faveur d'une minorité ou d'une autre. Le transfert des pouvoirs n'est d'ailleurs pas suffisant en soi. Pour fonctionner efficacement, il doit être assorti de mécanismes adéquats de solution des conflits intergouvernementaux. Enfin, trois éléments sont particulièrement importants si l'on veut réduire au minimum la confrontation et la polarisation : le compromis, la proportionnalité et le respect par les pouvoirs publics du pluralisme, de la laïcité et de la démocratie représentative.
  • Les modèles de partage fédéral des compétences - Ronald Watts p. 25
    Les pressions qui poussent simultanément, aujourd'hui, à constituer des unités politiques plus grandes et des unités plus petites ont contribué à donner de l'attrait aux systèmes politiques fédéraux, qui sont un moyen de concilier ces pressions et d'harmoniser la diversité sociale au sein d'un système politique. Parmi les principaux modèles d'institutions fédérales qui en ont résulté, on compte les unions constitutionnellement décentralisées, les fédérations, les confédérations, les associations de type fédéral, les États associés, les condominiums, les ligues, les administrations fonctionnelles conjointes et les types hybrides. En outre, il y a eu de grandes variations à l'intérieur de chacune de ces catégories. Pour ce qui est des fédérations, leur fonctionnement a dépendu d'un certain nombre d'éléments de structure, à savoir : le nombre et la nature de leurs composantes, la répartition des compétences législatives et exécutives et des ressources financières, le degré de symétrie ou d'asymétrie des compétences attribuées aux composantes, la forme et la structure des institutions fédérales communes, le rôle des tribunaux comme organes décisionnels, la reconnaissance constitutionnelle des droits individuels et collectifs des minorités, et les processus de consultation, de coopération et de coordination intergouvernementale. Les succès et les échecs des fédérations au cours du demi-siècle qui vient de s'écouler mettent en lumière quatre enseignements importants, qui touchent à la capacité des fédérations et, plus largement, des systèmes fédéraux à harmoniser et à gérer la diversité sociale.

• Diversité sociale et fédéralisme

  • Gérer la diversité - Thomas Fleiner p. 35
    La diversité ethnique peut fragmenter les communautés politiques car dans tous les États multi-ethniques des conflits surgissent qui ne peuvent être résolus par un processus de prise de décisions majoritaire. Le problème de la diversité n'intéresse pas uniquement les droits de l'homme mais il concerne, la plupart du temps, l'État lui-même et le principe de majorité classique des démocraties modernes. Pour pouvoir fonctionner, un État doit être reconnu pour légitime par toutes ses communautés. La diversité ne pourra être défendue dans les sociétés fragmentées que sur la base d'une confiance entre les différentes communautés, ainsi que dans les institutions de l'État, ses dirigeants et les formes institutionnelles de partage du pouvoir. Le fédéralisme, le régionalisme, les constitutions, les systèmes gouvernementaux et électoraux sont des institutions au sein desquelles les minorités et la majorité sont reconnues comme partenaires égaux de l'État et se sentent représentées et protégées, la démocratie par consensus assurant le respect de la diversité. Les droits des citoyens permettent de promouvoir la diversité par une action en faveur des groupes défavorisés, par la « doctrine de l'action de l'État » ainsi que par les droits collectifs lorsqu'il existe un système judiciaire efficace. La communauté internationale revendique de plus en plus souvent le pouvoir de faire respecter les droits des minorités sur la base du droit international. Toutefois, jamais encore la communauté internationale n'est parvenue à faire respecter la diversité par des mesures coercitives.
  • Fédéralisme et groupes nationaux - Ferran Requejo p. 43
    Le pluralisme national n'est pas une caractéristique commune à toutes les fédérations. Jusqu'à une époque récente, il n'avait pas non plus été étudié avec suffisamment d'attention. Dans certaines fédérations, on voit coexister divers groupes nationaux. Parmi les caractéristiques nationales de ces groupes, on peut mentionner le fait que leurs membres se reconnaissent en tant que tels parce qu'ils ont en commun des modèles culturels. Ils partagent aussi un même sens de la spécificité historique qui les distingue d'autres groupes de la fédération, occupent un territoire plus ou moins clairement délimité et manifestent la volonté d'en maintenir la spécificité dans le domaine politique. C'est, par exemple, le cas en Belgique, au Canada, en Inde ou en Espagne. Ces pays sont des fédérations plurinationales ou des États à décentralisation régionale dont les problèmes institutionnels et réglementaires diffèrent de ceux que connaissent des fédérations mononationales comme les États-Unis d'Amérique, l'Allemagne, l'Autriche, le Brésil ou l'Australie. Le présent article présente brièvement certains éléments propres au fédéralisme libéral-démocratique dans des contextes plurinationaux. Il accorde une attention particulière aux caractéristiques des grands types de régimes fédéraux et propose une organisation fédérale, appelée ici fédéralisme pluriel, qui semble mieux répondre aux besoins de sociétés plurinationales.
  • Langue et fédéralisme : le défi de la multi-ethnicité - Subrata K. Mitra p. 53
    Depuis une dizaine d'années, les identités ethniques, linguistiques et religieuses se manifestent comme des défis majeurs lancés à la capacité institutionnelle de l'État moderne à faire face à la diversité culturelle. À ce titre, le multilinguisme, qui apporte une réponse à ce défi, est apparu comme un nouveau domaine de recherche empirique sur le fédéralisme. Cela contraste avec les études classiques sur le fédéralisme, qui se concentraient sur la répartition institutionnelle des compétences entre un État et ses éléments constitutifs. En l'occurrence, la langue joue un double rôle : elle est un lien ténu pour la communication et la négociation entre les acteurs politiques et un système dense de significations, qui porte la charge de l'histoire, de la religion, de la culture, des rites et de la mémoire. Le présent article étudie cette ambivalence de la langue par une comparaison entre l'Inde et la Suisse, deux exemples fort différents d'acceptation relativement réussie de la diversité linguistique, et analyse les moyens constitutionnels et les orientations générales qui pourraient permettre à un État moderne d'équilibrer diversité régionale et unité nationale face au défi de la multi-ethnicité.
  • Diversité religieuse et fédéralisme - Daniel J. Elazar p. 65
    Le fédéralisme fut à l'origine une idée religieuse, l'application de l'idée de pacte à l'organisation politique. C'est de ce sens religieux qu'est issue la notion politique moderne de fédéralisme. Certaines des décisions essentielles des fondateurs des États-Unis d'Amérique sont celles qui réglaient la question de la diversité religieuse : outre les principes religieux du gouvernement en vertu d'un pacte, elles faisaient une place importante à la séparation de l'Église et de l'État, afin qu'aucune confession ne soit favorisée par rapport à aucune autre. Dans d'autres systèmes fédéraux, le fédéralisme a servi à protéger la diversité religieuse de diverses façons. Depuis la fin de la seconde guerre mondiale, des formes neuves de fédéralisme ont vu le jour, notamment la confédération postmoderne. Dans bien des cas, les États constitutifs de ces dispositifs confédéraux ont eu dans le passé une religion dominante, voire officielle, différente de celles des associés avec lesquels ils coexistent dans le cadre neutre, sous le rapport de la religion, de la confédération. Alors que la réévaluation des rapports entre la religion et l'État se poursuit, le fédéralisme vient s'ajouter à la gamme des solutions possibles pour accueillir la diversité religieuse.
  • Fédéralisme et immigration : modèle et tendances - Peter J. Spiro p. 71
    Bien que la politique d'immigration soit traditionnellement considérée comme l'apanage du pouvoir central, il ressort des tendances observées récemment que les composantes des fédérations jouent un plus grand rôle dans ce domaine. Ces tendances sont ici récapitulées et évaluées dans la mesure où elles concernent les droits des immigrants, l'application de la législation de l'immigration et les avantages à l'immigration, dans le cadre de trois modèles fondamentaux de gouvernance fédérale : l'hégémonie du pouvoir central, le fédéralisme coopératif et le fédéralisme dévolutif. L'auteur parvient à la conclusion que si les autorités infranationales se voient accorder une plus grande liberté d'action pour définir leur politique d'immigration et à l'égard des immigrants, cela jouera au bout du compte à l'avantage de ces derniers, et que, même si la dévolution complète demeure pour le moment irréalisable, on peut déjà trouver dans le fédéralisme coopératif une démarche dont il serait bon de s'inspirer en la matière.
  • Vers une théorie normative du fédéralisme - Daniel Weinstock p. 79
    La conjoncture politique actuelle rend impérative la recherche d'un cadre normatif adéquat pour penser l'avenir des institutions fédérales à travers le monde. Cet essai fournit une esquisse des principaux paramètres normatifs dont aurait à tenir compte toute théorie normative du fédéralisme. Les institutions fédérales sont avant tout justifiées par des considérations touchant à la liberté, à la promotion d'une citoyenneté active, et à la démocratie. Dans les États multinationaux, des arrangements fédéraux seront également rendus nécessaires par des considérations d'équité, ainsi que par le droit à l'auto-détermination. Les constitutions fédérales ont toutefois tendance à faire obstacle à l'efficacité, à la solidarité et au maintien d'une identité politique commune. Les États qui optent pour une constitution fédérale peuvent cependant pallier à ces difficultés en mettant en place des mécanismes institutionnels favorisant le développement de la confiance sociale entre les différents acteurs sociaux. Un exemple, particulièrement approprié pour le cas d'États fédéraux multinationaux, est donné d'un tel mécanisme : un droit constitutionnellement enchâssé permettant la sécession dans des conditions précises, et suivant un processus rigoureusement défini.

• Politiques économiques, financières et sociales

  • Avantages et inconvéniants du modèle fédéral pour l'action économique - John Kincaid p. 89
    En principe, la fédération démocratique a pour avantages essentiels (1) de produire et de fournir avec plus d'efficience des services publics adaptés à la diversité des préférences individuelles et collectives, (2) de mieux aligner les coûts et les avantages du gouvernement pour une population variée, d'où un supplément d'équité dans la mesure où les citoyens en ont pour leur argent et paient pour ce qu'ils ont, (3) d'assurer de meilleurs ajustements des biens publics et de leurs caractéristiques spatiales, en particulier les économies d'échelle variables selon les cas qu'ils permettent de réaliser, (4) de stimuler la concurrence, l'expérimentation et l'innovation au sein du gouvernement, (5) d'être plus réceptive aux préférences des citoyens, d'autant plus que les gouvernements régionaux et locaux ont le pouvoir et les moyens d'y satisfaire, (6) d'obliger les décideurs à répondre de leurs choix avec plus de transparence et à être plus près du citoyen et (7) d'être plus sensible aux préoccupations régionales infranationales, notamment parce que les gouvernements de ses composantes ont le pouvoir de pourvoir eux-mêmes à leurs besoins. Dans les faits, cependant, les fédérations sont aussi diverses que les raisons qui expliquent leur formation, il y a des différences appréciables entre les fédérations individualistes libérales et les fédérations multicommunautaires et, outre le fédéralisme, beaucoup d'autres facteurs agissent sur la définition d'une politique économique : voilà pourquoi on trouve, parmi les fédérations, les nations les plus riches mais aussi les plus pauvres du monde.
  • Choix fiscaux : attribution des responsabilités en matière d'imposition dans les fédérations - Bev Dahlby p. 99
    Le présent document porte sur la question de la responsabilité des prélèvements fiscaux – à quel niveau les pouvoirs publics doivent-ils percevoir les impôts et quelle base d'imposition doivent-ils utiliser ? Les principes généraux et les recommandations particulières relatives à la position de « consensus » concernant l'attribution de ces responsabilités sont passés en revue. Certains problèmes soulevés par l'option consensuelle sont examinés, notamment son optique « du sommet vers la base », qui part de l'hypothèse d'un pouvoir bienveillant, l'absence d'obligation redditionnelle et le désintérêt pour les problèmes créés par le chevauchement des domaines d'imposition. Les données présentées illustrent la grande variété des niveaux et des bases d'imposition utilisés par les pouvoirs publics au niveau infranational dans huit fédérations. On émet l'hypothèse selon laquelle la mondialisation renforcerait les pouvoirs d'imposition relatifs des administrations des États et des administrations locales, tout en incitant les contribuables à payer pour l'éducation, l'infrastructure et les services publics, qui sont fournis par les administrations infranationales dans de nombreuses fédérations.
  • L'impératif des transferts de répartition fiscale - Robin Boadway p. 109
    En matière fiscale, nombre de fédérations procèdent à des transferts de compensation entre le gouvernement central et les gouvernements infranationaux. Ces transferts sont censés apporter un complément nécessaire aux systèmes de redistribution interpersonnelle. Ils facilitent le processus de décentralisation en permettant à des juridictions infranationales d'exercer leur autonomie sans porter atteinte aux objectifs nationaux d'équité et d'efficacité. La raison en est que la décentralisation amène inévitablement les juridictions infranationales à assumer des tâches qui ont des conséquences sur la réalisation de ces objectifs, ce qui a également pour effet que les différentes juridictions ont des capacités fiscales différentes pour assurer la prestation des services qui leur sont confiés. La présente étude offre une synthèse des avantages et coûts de la décentralisation fiscale. Des systèmes bien conçus de répartition fiscale permettent de bénéficier des avantages de la décentralisation sans avoir à en supporter tous les coûts. Certaines des caractéristiques des systèmes de répartition fiscale de nature à réaliser ces tâches sont présentées.
  • La garantie de revenu : comment concilier le transfert de compétences et l'équité - Peter Whiteford p. 119
    Cet article expose succinctement les diverses questions à prendre en compte lorsque l'on évalue les avantages et les inconvénients des stratégies de transfert de compétences, notamment dans le cadre des politiques de garantie de revenu. Il a pour objet de fournir un point de départ pour l'examen de la relation qui lie le transfert de compétences à l'équité interrégionale et intrarégionale.

• Relations intergouvernementales

  • Les structures des relations intergouvernementales dans les systèmes fédéraux - David Cameron p. 131
    L'article s'ouvre sur un examen de tout ce qui façonne la structure des relations intergouvernementales avant de passer à l'analyse des structures elles-mêmes. L'auteur distingue six sortes de facteurs modelant ces relations : démographiques et géographiques, sociaux et culturels, historiques, constitutionnels et institutionnels, politiques, contextuels. S'agissant des structures elles-mêmes, il relève tout d'abord que c'est selon l'institutionnalisation, le caractère décisionnel et la transparence plus ou moins prononcés desdites relations qu'on peut définir le système qu'elles forment. Il est ainsi amené à les classer en quatre catégories : les relations intergouvernementales intégrées au niveau fédéral, cas où les institutions du centre sont « fédéralisées » ; les relations proprement intergouvernementales, tant entre le gouvernement central et les gouvernements régionaux que parmi ces derniers ; les relations intergouvernementales dans le domaine judiciaire, où le recours à la justice en constitue la continuation dans une autre sphère ; enfin, les autres formes de relations intergouvernementales, internationales surtout, qui font intervenir des organes internationaux quasi-gouvernementaux, des structures politiques à niveaux multiples qui transcendent les paramètres des États et des formes d'administration autochtone. L'auteur conclut de son analyse que la démocratisation de ces relations est l'un des enjeux majeurs de la gouvernance à l'aube du nouveau siècle.
  • Mécanismes régissant les relations intergouvernementales dans les fédérations - Brian R. Opeskin p. 139
    Les fédérations emploient toute une variété de mécanismes pour gérer les relations entre les pouvoirs publics aux niveaux central, régional et local. Ces mécanismes englobent les pouvoirs exécutif, législatif et judiciaire à chaque niveau. La participation de l'exécutif peut avoir un caractère plus ou moins formel, allant de l'élaboration d'accords intergouvernementaux officiels à l'établissement de liens informels entre les fonctionnaires. Des mécanismes exécutifs ont également été forgés pour corriger les déséquilibres budgétaires horizontaux et verticaux dans les systèmes fédéraux. Le pouvoir législatif joue un rôle important en donnant force de loi aux politiques coopératives mises en place par l'exécutif. Ces mécanismes législatifs incluent des systèmes de réciprocité, de complémentarité, de législation parallèle, et le renvoi ou la délégation de pouvoir d'un niveau de gouvernement à l'autre. Le pouvoir judiciaire, souvent sous-estimé, joue pourtant un rôle déterminant car il fixe le cadre juridique au sein duquel les autres branches du gouvernement entretiennent leurs relations intergouvernementales, par l'agencement des pouvoirs et des compétences. En conclusion, le présent article précise que les décideurs devraient sélectionner attentivement les mécanismes qui conviennent le mieux à leur tâche. Ils veilleront en particulier à l'efficacité de chaque mécanisme ainsi qu'à sa conformité avec les intérêts du fédéralisme et les principes du droit.
  • Le règlement des différends dans les systèmes fédéraux - Michael Crommelin p. 149
    Dans cet article, l'auteur choisit d'analyser quatre modes généraux de gestion des conflits dans les systèmes fédéraux : le règlement formel des différends, le règlement informel, la prévention et la consultation populaire. Les tribunaux assurent le règlement formel quand ils exercent le contrôle de la constitutionnalité des lois (« judicial review »). À ce sujet sont évoquées quelques questions très actuelles : les principes judiciaires du fédéralisme, l'affaire de la « compétence en matière de renvoi », la « dévolution » à l'Écosse, le fédéralisme supranational et la Cour de justice des communautés européennes. Dans le cas du règlement informel des différends, les exemples sont rares. La Constitution sud-africaine contient une disposition exigeant des parties à un différend intergouvernemental qu'elles aient épuisé tous les autres recours avant d'aller en justice. La procédure de règlement des différends prévue par le chapitre 20 de l'Accord de libre-échange nord-américain va peut-être encourager l'expérimentation de modèles similaires dans les systèmes fédéraux. Pour sa part, la prévention des différends fait appel à des techniques nombreuses et variées dont, à cet effet, l'élaboration d'instruments constitutionnels et le recours à des enceintes intergouvernementales, à l'intérieur ou en dehors du cadre constitutionnel. Quant à la consultation électorale, elle peut servir, dans les systèmes fédéraux, à décider du sort des gouvernements, à faire adopter des mesures législatives et des projets ou propositions d'amendement à la Constitution. Chaque société fédérale possède une culture de la gestion des conflits qui lui est propre : cette culture exerce une influence subtile mais profonde sur le fonctionnement des systèmes de règlement des différends et sur les rapports qui existent entre eux.

• Niveaux émergents du gouvernement

  • La capacité d'adaptation des systèmes fédéraux - Richard Simeon p. 157
    Comme toutes les autres institutions politiques, les institutions fédérales doivent être capables de s'adapter à l'évolution économique, politique et sociale. L'auteur de cet article décrit les principaux facteurs qui peuvent amener les systèmes fédéraux à modifier leurs institutions et leurs procédures. Ces facteurs sont l'apparition, chez les citoyens, d'attitudes et d'attentes nouvelles, la modification des programmes politiques sous l'effet du contexte, l'émergence de nouveaux modes de gouvernance et d'administration, l'influence de la mondialisation. Alors que d'autres s'inquiètent de la rigidité des institutions fédérales, l'auteur examine les mécanismes et les procédés très divers qui ont permis à ces institutions de réagir au changement : amendements constitutionnels, interprétation judiciaire, coordination dans le cadre des relations et des accords intergouvernementaux, fédéralisme budgétaire, arrangements asymétriques, délégation de certaines compétences et (dans un nombre de cas limité) mesures d'urgence.
  • Les peuples autochtones : autonomie et relations intergouvernementales - David C. Hawkes p. 167
    Le droit des peuples autochtones à disposer d'eux-mêmes dans le cadre des États s'affirme souvent sur deux plans à la fois : ils demandent 1) une plus large autonomie, et 2) une plus large représentation au sein des organes de décision de l'État. Ces deux expressions du droit des autochtones à disposer d'eux-mêmes correspondent exactement, semble-t-il, aux deux piliers du fédéralisme : l'autonomie et le partage du pouvoir. L'État fédéral constitue à maints égards un cadre dans lequel les peuples autochtones peuvent facilement disposer d'eux-mêmes. Leur aspiration à une plus large autonomie peut se réaliser dans le cadre d'un gouvernement régional quand la population autochtone est majoritaire dans une région. Les peuples autochtones peuvent aussi exercer leur droit ancestral à l'autonomie en négociant des accords intergouvernementaux. D'autre part, pour qu'ils soient plus largement représentés, comme ils le demandent aussi, au sein des organes de décision de l'État (partage du pouvoir), on peut réserver aux peuples autochtones un certain nombre de sièges dans les assemblées législatives de la fédération, créer un parlement pour les autochtones, instituer des mécanismes publics de règlement des différends qui soient adaptés à leurs besoins, élaborer des procédures de conclusion et de renouvellement des traités ; on peut enfin associer les autochtones aux relations intergouvernementales au sein de l'État fédéral.
  • La gouvernance locale dans les systèmes politiques fédéraux - Roger Gibbins p. 177
    Les doctrines fédéralistes ont toujours fait peu de cas des collectivités locales et de leurs gouvernements, lesquels sont rarement pris en considération dans la Constitution et les dispositifs institutionnels de systèmes fédéraux éprouvés comme ceux de l'Australie, du Canada et des États-Unis. Pourtant, les collectivités locales sont désormais de plus en plus liées à l'administration fédérale sur le plan budgétaire et sur celui des services sociaux. De plus, on peut affirmer que l'échelon local en général et les villes internationales en particulier joueront un rôle plus important dans les décennies à venir. Il sera peut-être plus prononcé encore dans les nouveaux systèmes fédéraux. Il importe donc de prendre en compte les collectivités locales si l'on veut essayer de comprendre l'évolution de la gouvernance fédérale.