Contenu du sommaire : Dossier. Répondre aux risques. Prévention, solidarité, assurance

Depuis fin janvier, l'agence régionale de santé d'Île-de-France fait front, face à l'épidémie du Covid-19, dans toutes ses phases successives. Freiner la progression de l'épidémie par le contact tracing, coordonner la montée en puissance du système de soins, activer des dépistages ciblés ou massifs, créer de nouveaux outils dans l'urgence notamment pour amener des renforts aux hôpitaux et aux Ehpad : l'ARS est montée sur toutes les lignes, en s'appuyant sur son expertise mais aussi en se réinventant jour après jour face à une crise d'une ampleur jamais connue, à l'évolution incertaine. Avec le préfet de police, le préfet de région et les préfets de départements, l'État a su montrer un visage uni au cours de cette crise et cela a été essentiel. Cette crise a aussi montré l'intérêt qu'une seule et même entité comme l'ARS coordonne l'ensemble du système de soins, et la nécessité de renforcer la différentiation territoriale de nos politiques de santé pour lutter contre les inégalités. Elle nous oblige enfin à développer une « culture de l'incertitude », qui soit partagée avec nos concitoyens.

Cet article présente une analyse des contraintes de la décision publique relative à l'épidémie de Covid-19 caractérisée par de nombreuses incertitudes sous trois angles : la stratégie, le commandement et la logistique. En particulier, il discute de l'articulation entre les préfectures et les ARS. Cette dualité a soulevé des difficultés de gestion dont il faut tirer les leçons.

L'épidémie du Covid-19 a provoqué une crise exceptionnelle dans son intensité, sa soudaineté et sa durée. En première ligne face au fléau, les services de l'État dans la région Grand Est, sous mon autorité, ont su mobiliser et adapter tout leur potentiel pour « faire bloc ».La riposte s'est organisée aux échelles départementale, régionale et zonale, qui correspondent à mes trois niveaux de responsabilité. L'action territoriale a été appuyée par l'échelon central, grâce à une coordination étroite et quotidienne. Cette configuration a permis à l'État de s'organiser de manière souple pour remplir les missions qui lui incombaient mais également pour travailler de manière coordonnée avec ses partenaires dans les territoires, les collectivités territoriales au premier chef.Lorsque la phase aiguë de la crise s'est achevée, ce même esprit de co-construction a présidé à la préparation et à la mise en œuvre du déconfinement progressif et adapté aux réalités des territoires.Grâce à sa capacité d'adaptation et d'action, avec un engagement fort des professionnels du soin, l'État territorial a réussi à freiner la propagation de l'épidémie et à s'affirmer, plus que jamais, comme un acteur incontournable dans la gestion de crise.

Le Haut-Rhin fut le département le plus violemment touché par la crise sanitaire, dès début mars. Le lourd bilan humain (1500 morts) en témoigne. La progression très rapide de l'épidémie a nécessité des mesures de police administrative pour sauvegarder la santé publique et soutenir les éléments les plus fragilisés du corps social. Le rôle central du préfet dans la gestion des anticipations et de l'action en est conforté, y compris s'agissant d'une crise sanitaire.

Chaque crise a sa particularité, l'enjeu est d'adapter l'organisation et de la requestionner régulièrement.Comme en temps « de paix », la gestion du temps, la qualité des relations partenariales, l'intelligence des équipes, le management pour atteindre le niveau d'engagement nécessaire, la précision des consignes et l'ancrage au terrain sont la clé du succès. Le préfet agit dans l'ombre. Son sujet n'est pas la popularité, et il n'agit jamais seul.

Le département de l'Oise a été frappé de plein fouet par la propagation de l'épidémie de Covid-19. Touché bien avant le reste du territoire national, il a fait office de laboratoire quant aux réponses à apporter à la crise. Dans un contexte difficile, marqué par une forte incertitude, – nous ne connaissions précisément ni la sévérité ni la cinétique de diffusion de l'épidémie – les services de l'État ont éprouvé leur résilience. Sous l'impulsion du préfet Louis Le Franc et de ses équipes, en lien étroit avec les élus du territoire, des mesures fortes ont été arrêtées afin de protéger la population et d'enrayer au maximum la propagation du virus. L'institution préfectorale nous apparaît sortir renforcée de l'épreuve : pierre angulaire de la gestion de crise, elle a su fixer un cap, animer la réponse des services de l'État, associer les forces vives du territoire, rassurer la population et s'adapter en temps réel aux circonstances. À l'heure du déconfinement, elle s'affirme comme un acteur majeur pour relever le défi de la reconstruction.

Depuis 2010, l'Anses apporte aux décideurs publics des repères scientifiques nécessaires pour protéger la santé de l'Homme et l'environnement contre les risques biologiques, physiques ou chimiques auxquels ils sont exposés. Lors de la pandémie Covid-19, l'Anses a rapidement contribué à préciser les scénarios d'exposition humaine au nouveau coronavirus, pour lequel des transmissions alimentaires, animales et environnementales étaient suspectées, et a mis ses compétences scientifiques au service du dispositif de crise et de la protection de la population.Attaché à une articulation claire et efficace entre l'évaluation scientifique des risques et la décision publique, ainsi qu'à la vocation citoyenne de l'Agence, son directeur général, Roger Genet, livre ses premiers enseignements de la pandémie. Pour lui, adopter une approche intégrative et globalisée du risque sanitaire n'est plus une option mais une nécessité. Par ailleurs, l'expertise scientifique est une condition nécessaire mais non suffisante de bonne prévention et de bonne gestion du risque sanitaire. Mieux nous protéger implique de fortes capacités d'anticipation et de recherche sur les risques émergents ou encore incertains, mais aussi d'interroger de façon collective et constructive, au-delà du champ des missions des agences sanitaires, nos choix de société.

Au sein du ministère de l'Économie et de Finances, la direction générale des entreprises (DGE) conçoit, propose et met en œuvre les politiques publiques, sectorielles et transverses, relatives à l'industrie, à l'économie numérique, à l'artisanat, au commerce, aux services et au tourisme. Face à la crise sanitaire puis économique sans précédent qui a frappé notre pays, la DGE, aux côtés des autres directions d'administration centrale de l'État, et sous l'impulsion de ses ministres de tutelle, s'est mobilisée pour accompagner et soutenir les entreprises. La direction a adapté son organisation dans des délais rapides afin d'être la plus réactive et impactante possible dans les réponses apportées aux entreprises face à cette crise. La transformation d'ampleur de la direction achevée fin 2019, et notamment la généralisation du fonctionnement en mode projet, a permis d'opérer ce pivot très rapidement.

Dans un contexte international d'interventions publiques massives face à une crise sans précédent, comment l'État actionnaire se positionne-t-il en France ? Quelles sont ses marges de manœuvre ? Quelles peuvent être ses modalités optimales d'interventions ? Comment s'articule entre l'Agence des participations de l'État, Bpifrance et la Caisse des dépôts, un partenariat d'intérêt général qui soutient sur mesure des entreprises de toute taille en apportant notamment le concours de fonds propres et de prêts bancaires garantis par l'État ? Dans la phase actuelle, l'État intervient en effet plutôt en prêteur de dernier ressort, sans donner de « chèque en blanc » ni gêner l'autonomie de gestion de l'entreprise, en demandant clairement, en particulier aux 88 entreprises dont il détient des actions, que le cap de la responsabilité sociale et environnementale des entreprises (RSE) soit bien tenu.

Être agriculteur, c'est travailler avec le vivant, une matière par définition aléatoire et imprévisible. L'exploitant est donc exposé depuis toujours à des risques naturels, d'ordre climatique, sanitaire ou environnemental. Par ailleurs, comme la plupart des agents économiques, il est exposé au risque de fluctuation des prix.Plusieurs dispositifs sont à sa disposition pour pallier ces risques. Ils sont encore inégalement utilisés. Si la solidarité nationale conserve une place importante, le recours aux outils relevant de l'initiative privée, notamment assurantielle, reste encore trop limité.

L'État a institué de nombreux mécanismes d'aide et d'indemnisation des particuliers, des entreprises et des collectivités territoriales victimes de catastrophes naturelles. Le régime de la garantie catastrophe naturelle, créé en 1982, demeure l'un des plus connu du grand public notamment parce qu'il fait intervenir à la fois les pouvoirs publics et le secteur de l'assurance. Au niveau départemental, le préfet assure le pilotage et l'articulation de ces différents dispositifs lors des catastrophes de grande ampleur. Dans le cadre de la phase de résilience qui peut durer plusieurs mois, ces mécanismes constituent des outils lui permettant, avec le soutien du préfet de région et des ministères, d'impulser autour des acteurs locaux une politique de reconstruction intégrant les enjeux de la prévention des risques naturels.

La réforme des retraites de 2020, suspendue par la crise sanitaire, faisait l'objet d'un projet de loi mettant en œuvre trois réformes systémiques d'horizon différent. Le système universel de retraite proposé poursuivait trois objectifs fondamentaux : l'universalité, l'équité et la responsabilité. Si la reprise du projet global apparaît aujourd'hui très difficile, la perspective d'un système universel de retraite, à bâtir probablement différemment, demeure une exigence.

La crise sanitaire actuelle qui amènera à faire évoluer les priorités entre les moyens affectés à la couverture des différents risques renforcera le besoin pour chacun de ces risques d'avoir une vision globale de ses enjeux sociaux et de ses besoins de financement.La nécessité de faire évoluer le système actuel vers un système universel sortira renforcée de cette crise en mettant en évidence la fragilité de régimes construits sur des bases professionnelles trop étroites et en renforçant l'impératif de solidarité entre tous les actifs, quels que soient leurs statuts.Le chemin emprunté de leur propre initiative depuis 25 ans par les partenaires sociaux pour parvenir l'an dernier à un régime unique en points peut être riche d'enseignements pour imaginer le calendrier et les modalités de la transition du système français vers un système universel et mettre en œuvre une gouvernance efficace de ce dernier en articulant démocratie sociale et démocratie politique.

L'Assurance chômage est un régime assurantiel qui offre une protection universelle aux demandeurs d'emploi. Face à la crise économique et sociale liée au Covid-19, l'Unédic, présidée par Éric Le Jaouen, est au rendez-vous : pour la mise en place des mesures d'urgence, en particulier l'activité partielle pour des millions de salariés, qu'elle finance à hauteur de 33 % ; et pour le pilotage et la sécurisation du régime à plus long terme. L'utilité sociale du régime d'Assurance chômage prend ainsi une ampleur inédite, qui se poursuivra dans les prochains mois avec une augmentation attendue du nombre de chômeurs.

Inédite de mémoire d'homme, la pandémie du Covid-19 a rappelé les limites de l'assurance privée mais aussi le rôle essentiel de l'État dans les crises exceptionnelles. En soulignant que nos compatriotes cherchent toujours davantage de protections, cette crise nous invite à inventer un nouveau partenariat public-privé pour repousser plus loin les limites de l'assurable. C'est dans cette optique que la FFA a déposé à la mi-juin un projet de dispositif d'assurance de catastrophes exceptionnelles.

Une vue superficielle des choses conduit souvent à confondre assurance et redistribution. Certes, celles-ci présentent des points communs formels. Mais, elles présentent surtout des différences substantielles. Les ignorer ne peut être que source de contresens majeurs, susceptibles d'obérer leur fonctionnement respectif et leur efficacité propre. Il faut jouer sur leur complémentarité plus que sur leur substituabilité.

« Chef de file » de la solidarité sociale sur le territoire, le département a un rôle de premier plan à l'égard des populations fragiles. Il est en charge de politiques de prévention, d'accompagnement ou curatives pour des personnes vulnérables du fait de leur âge, de leur état de santé ou de leur situation économique ou sociale. Un temps condamné à disparaître, le département sort de la crise sanitaire du Covid-19 avec une légitimité renforcée et une utilité qui n'est plus niée…

La crise du Covid-19 offre l'opportunité unique de refonder les finalités et l'organisation des politiques publiques de solidarité à l'échelle internationale comme locale mais également de conforter notre modèle social avec pour boussole la personne et non plus le statut, pour objectif la cohésion sociale et pour outil le dialogue social. La construction de cet après ne peut être l'affaire que de la société toute entière. Pour le paritarisme, pilier fondateur de notre société depuis l'après-guerre, la construction de cet après constitue l'opportunité de s'affirmer comme le véritable « cinquième pouvoir » qu'il est, mais qui n'a pas pleinement conscience du rôle, du pouvoir et de la responsabilité qui sont les siens.

Cet article part d'un constat : nous sommes tous vulnérables mais certains sont plus vulnérables que d'autres… le champs du médico-social et social dont il faut rappeler qu'il n'est pas composé que des Ehpad mais aussi des établissements qui mènent des politiques publiques pour les personnes en situation de handicap, de troubles psychiques, de l'aide sociale à l'enfance, dépendantes, des SDF, des migrants… La solidarité doit d'abord se concrétiser dans le fait que la société reconnaît aux personnes vulnérables leur citoyenneté… Ils ont les mêmes droits et les mêmes devoirs que le reste de la société…C'est un changement profond pour les professionnels qui ont su répondre efficacement aux conséquences du Covid… L'article détaille six propositions pour retrouver le sens de la solidarité avec les personnes vulnérables… il ouvre un débat sur les changements nécessaires que la puissance publique et la société doivent mettre en œuvre…Cette première approche pourra s'accompagner de réflexions sur la vulnérabilité de notre société, sur « l'épidémie de solitude », sur le bien commun, sur les participations financières absolument capitales pour transformer la société et aller vers une société équitable et solidaire…

Si les traités européens ont érigé la solidarité au rang de valeur principale de l'Union, les États confrontés à la pandémie de Covid-19 ont d'abord eu des réflexes nationaux – dans leurs stratégies de lutte et dans la fermeture des frontières – avant d'envisager la crise à l'échelle du continent. Les solidarités ont fini par s'illustrer dans les opérations de rapatriement, la recherche scientifique ou la prise en charge de patients non-nationaux. Les plans de relance économiques, dont les montants cumulés atteignent 4 000 milliards d'euros, ont eu un retentissement très important. En revanche, le manque de solidarité politique fait également date, notamment les déclarations cinglantes entre les pays d'Europe du Nord et du Sud au sujet des « coronabonds ». La sortie de crise pour l'Europe s'accompagnera nécessairement d'une réflexion sur les défis stratégiques, et les moyens qui seront alloués aux États membres pour y répondre.

Alors qu'en matière d'assurances, la solidarité peut se mettre en œuvre dans le cadre de dispositions législatives et règlementaires, à travers des régimes spéciaux de prise en charge, certaines compagnies ont décidé d'intégrer dans leur propre organisation des mécanismes manifestant directement cette solidarité. Illustrations avec la GMF.