Contenu du sommaire : Sols en danger : réduire l'artificialisation

Lieux d'échanges d'énergie, d'eau et de matières, les sols constituent le cœur de la zone critique de la Terre. Cette zone correspond à l'« environnement hétérogène et proche de la surface où des interactions complexes impliquant la roche, le sol, l'eau, l'air et les organismes vivants régulent l'habitat naturel et déterminent la disponibilité des ressources biologiques ». Bien qu'à la convergence de trois conventions des Nations Unies – sur la désertification, le climat et la biodiversité –, les sols demeurent largement méconnus du grand public, des décideurs et même de la communauté scientifique, car peu d'enseignements y sont consacrés dans les universités. Ils offrent pourtant des réponses aux grandes questions des dérèglements climatiques, de la sécurité alimentaire et de la réhabilitation des environnements dégradés. Menacés par de nombreuses formes de dégradation (érosion, imperméabilisation, pollution, salinisation...) et grands oubliés des droits français, européen et international, les sols sont l'objet de multiples conflits d'usage (urbanisation, production de produits bio-sourcés non alimentaires, accaparement...).

Le concept de « fertilité » correspond à une vision utilitariste du sol qui s'attache à un certain nombre de caractéristiques physiques, chimiques, biologiques et spatiales qui seraient explicatives de la production agricole et, par extension, de la bonne santé des écosystèmes. Il y aurait un contenant, le bon sol, et un contenu, les plantes. Mais les organismes vivants ne font pas que s'accommoder des propriétés de leur environnement. En adoptant un point de vue évolutif, nous montrons que les plantes prennent le contrôle du sol en adoptant certaines caractéristiques physiologiques et morphologiques ou d'interaction avec les micro-organismes qui les affranchissent d'un certain nombre de contraintes. Il n'y a pas un sol et des plantes, mais un système sol-plante. Ces connaissances incitent à revoir profondément certaines pratiques culturales et sylvicoles.

Les sols sont au cœur des grands enjeux environnementaux, comme la disponibilité en eau de qualité, la préservation de la biodiversité, la sécurité alimentaire ou la lutte contre le changement climatique. Or, ils ne se renouvellent que très lentement. En dépit de ce rôle essentiel, les sols subissent des dégradations variées : érosion, diminution de leur teneur en matière organique, tassement, contamination, etc. Agriculture et foresterie, industrie, construction de logements et d'infrastructures et changements d'usage en sont les causes. L'artificialisation semble être actuellement la cause principale de la dégradation des sols. En 2015, les sols artificialisés représentaient 9,4 % du territoire métropolitain.

Dans cet article, nous présenterons comment les sols influencent le climat en tant que réservoir dynamique de carbone. Après avoir rappelé l'origine, la nature et le devenir du carbone des sols, nous montrerons que l'évolution des flux de carbone entre les sols et l'atmosphère est une composante majeure de celle de la concentration en CO2 atmosphérique. Nous discuterons ensuite des incertitudes fortes qui entourent les évolutions futures des stocks de carbone des sols, à toutes les échelles. Puis, nous reviendrons sur l'avènement, au niveau local (notamment dans le cadre des intercommunalités françaises) comme au niveau international, de politiques volontaristes en matière de séquestration du carbone dans les sols. Nous conclurons sur le fait que si les sols ont un fort potentiel d'atténuation du changement climatique et que la réalisation de ce potentiel s'accompagnera de bénéfices très importants pour la qualité des sols, la priorité pour lutter contre le changement climatique reste la baisse des émissions de gaz à effet de serre d'origine anthropique.

Assise de la plupart des activités humaines, le sol est largement oublié par le droit lorsqu'il s'agit d'envisager sa protection contre l'artificialisation. Le Code de l'environnement l'ignore comme milieu naturel, tandis que le Code de l'urbanisme organise son occupation en peinant à garantir une utilisation « économe ». Le droit de l'Union européenne, après avoir vainement tenté de promouvoir une directive-cadre sur les sols, s'est orienté vers des lignes directrices contre l'artificialisation, sans valeur contraignante, et vers une politique de saupoudrage, dispersant les mesures de protection sans principes directeurs. Fondée sur la loi ALUR de 2014, la nouvelle politique de planification de l'occupation des sols repose sur la densification, en imposant, en amont, une réflexion sur l'artificialisation des sols et en supprimant les dispositions favorisant l'étalement urbain. La neutralité en matière de dégradation des sols appelle le développement d'outils incitatifs et, peut-être, la reconnaissance d'une communautarisation de certains des services fournis par les sols.

La direction générale de l'Aménagement, du Logement et de la Nature (DGALN) du ministère de la Cohésion des Territoires assure, depuis presque vingt ans, le portage des politiques publiques visant à limiter l'artificialisation des sols. Elle accompagne les collectivités dans l'amélioration de la gestion de leurs sols et de leur foncier au travers de la montée en qualité de leurs documents d'urbanisme et d'une intégration renforcée des préoccupations environnementales dans leurs politiques d'aménagement. D'autres politiques, portées par différents ministères, participent également à la réduction de l'étalement urbain, par exemple en incitant, au moyen de mesures fiscales, à la construction dans des zones déjà urbanisées ou en valorisant les projets agricoles (elles ne seront pas abordées dans cet article consacré à l'urbanisme).Résultant d'une prise de conscience collective et progressive, la préservation des terres non artificialisées constitue l'un des enjeux majeurs de l'amélioration de la qualité du cadre de vie de nos territoires.

Polysémique, la notion de friche industrielle est difficile à appréhender : la définir comme un terrain non utilisé ne renseigne en rien sur ses caractéristiques et encore moins sur ses potentialités. Un changement de perspective est nécessaire. Cela passe, tout d'abord, par la reconnaissance du caractère « local » des enjeux des friches industrielles : additionner des superficies au niveau national recouvre des cas trop divers pour permettre une action efficace. Une fois cette optique adoptée, on peut analyser le sujet des friches industrielles suivant une logique qui s'apparente à celle adoptée en matière de traitement des déchets : c'est-à-dire, en premier lieu, éviter à la source la constitution de friches polluées. Éviter de dégrader les sols en respectant un objectif d'usage futur – lequel est désormais défini en amont pour toutes les installations nouvelles – est en effet un des objectifs de la politique d'encadrement des installations industrielles. En deuxième lieu, chercher à en réutiliser la plus grande part possible (éviter de déclarer trop facilement qu'un site est pollué et, de fait, le rendre inapte à tout usage). Et, en troisième lieu, esquisser des pistes de reconversion de ces friches – certaines ont d'ores et déjà été ouvertes par la loi ALUR (Accès au logement et urbanisme rénové) – permettant d'inscrire les terrains à réhabiliter dans une vision d'« économie circulaire » des sols.

L'aménagement commercial en France conduit à privilégier le développement en périphérie plutôt que le renforcement des centres urbains. La logique des opérateurs du commerce diffère de celle des investisseurs de l'immobilier commercial. Ce jeu d'acteurs conduit à fragiliser le commerce de proximité et à accroître les mètres carrés accessibles en voiture, dans une logique de captation des flux. D'autres pays et régions d'Europe, notamment la Grande-Bretagne, l'Allemagne et, en Espagne, la Catalogne, pratiquent autrement, privilégiant l'implantation dans des secteurs démographiquement denses. De plus, le droit européen permet, depuis janvier 2018, de prendre en compte non seulement des critères d'aménagement du territoire et d'environnement, mais également de préservation des centres-villes, des critères que mobilise encore trop peu la législation française. Première destination mondiale en matière de tourisme, la France peut-elle durablement fragiliser ses atouts en poursuivant le développement de zones commerciales inesthétiques et la consommation de terres agricoles qui nous fournissent les produits nécessaires à notre alimentation ? Cette question mérite que nous consacrions un débat au modèle de développement du commerce dans le futur.

Malgré l'existence de près d'une trentaine de taxes sur l'artificialisation des sols, la fiscalité n'a pas été, jusqu'ici, un outil capable de la limiter. Une des raisons principales de cette artificialisation tient à la différence de prix existant entre le non bâti urbanisable et le non bâti non urbanisable. Cette différence découle, en partie, de la minoration de la valeur du foncier rural non urbanisable causée par la charge fiscale qui pèse sur lui et les dispositions du Code rural. Une nouvelle taxe sur l'artificialisation, comme évoquée ces derniers temps, ne prendrait pas davantage en compte ce facteur. En outre, elle ne pourrait être ni internalisante ni même suffisamment incitative. Si l'on souhaite utiliser l'outil fiscal dans un but de modération de l'artificialisation, il apparaît bien plus efficace de recourir aux prélèvements existants en les remodelant en fonction de cet objectif que de créer une nouvelle taxe. Cela peut notamment se faire en modifiant leurs taux, en les modulant sur la base de critères géographiques, en diminuant le nombre des cas d'exonérations ou d'abattements lorsqu'ils sont contraires à l'objectif recherché et en réduisant nettement la taxation du foncier non bâti, de façon à lui permettre de dégager un rendement net positif minimal.

2015 ayant été déclarée par la FAO « Année internationale des sols », le Conseil économique, social et environnemental (CESE) s'est saisi de ce sujet, dans son volet agricole.Troisième assemblée consultative de la République française, composée de représentants de la société civile organisée, le CESE travaille sur les problématiques de notre société, soit par auto-saisine, soit par saisine du gouvernement, ou encore en réponse à des pétitions citoyennes. La section de l'Agriculture, de la pêche et de l'alimentation du CESE a décidé d'étudier la question de la bonne gestion des sols agricoles, qui concerne toute notre société, à la fois sur le volet quantitatif – consommation de terres agricoles et naturelles, imperméabilisation et artificialisation de celles-ci – et sur le volet qualitatif – fertilité des sols, modes de production de biens alimentaires, préservation de la biodiversité.Cet avis du CESE, co-rapporté par Agnès Courtoux et Cécile Claveirole, a été adopté par l'assemblée plénière du CESE, réunie le 15 mai 20151.

Représentant près de 41 % des terres émergées, les zones sèches abritent plus de 2 milliards d'individus souffrant de la dégradation continue des terres, desquelles ils tirent leurs moyens de subsistance. Aujourd'hui, en raison de la désertification et de la sécheresse, près de 12 millions d'hectares de terres arables disparaissent chaque année. Il est donc primordial d'inverser cette tendance liée à une utilisation non durable des terres, à des conditions climatiques défavorables et à la croissance démographique. Dans ce contexte, la neutralité en matière de dégradation des terres constitue le cadre d'action privilégié. Basé sur la réhabilitation des terres dégradées et sur la gestion durable des terres, le mécanisme de neutralité constitue un outil essentiel pour les décideurs responsables de la planification de l'utilisation des terres et le développement de leur territoire. Au-delà de cette neutralité, seule une amplification des bonnes pratiques à grande échelle permettra d'assurer la sécurité alimentaire, hydrique, énergétique et humaine.

Région capitale englobant non seulement une métropole de rang mondial, mais aussi de vastes espaces agricoles et naturels, l'Île-de-France connaît de longue date une forte concurrence dans l'utilisation de ses sols. Dotée de compétences spécifiques en matière de planification, la région Île-de-France est en quête permanente d'un cadre équilibré de développement de son territoire, notamment en matière de préservation de ses espaces ouverts. Forte de cette expérience, l'Île-de-France constitue un exemple inspirant des différents outils susceptibles d'être mobilisés en matière de suivi des espaces, d'étude des logiques sous-tendant leur transformation et de politiques visant à maintenir la dynamique des écosystèmes agricoles et naturels.

Les Bouches-du-Rhône accueillent plus de deux millions d'habitants. Depuis 50 ans, ce département a subi des bouleversements considérables.Dans cette métropole multipolaire, l'espace agricole et rural est entièrement « sous le souffle » de la périurbanisation.Dès la fin des années 1960, la nécessité de préserver les terres et la production agricoles suscite une politique d'aménagement rural structurée autour de la connaissance des milieux, de la concertation, de la contractualisation des engagements, de l'utilité de marier agriculture et environnement et d'accompagner les mutations économiques.Cette politique de long terme a permis d'éviter une disparition « programmée » des sols et de l'activité agricoles, de maintenir 148 600 hectares de SAUées1, de produire près de 500 millions d'euros/an de valeur ajoutée et de hisser ce département au premier rang de l'agriculture biologique en France.Par-delà les acteurs, les objectifs, les outils et les résultats de cette expérience locale, à travers cet article, nous en appelons à une urgente et indispensable prise de conscience nationale sur une consommation excessive de terres agricoles.

Depuis 2008, plus de la moitié de la population mondiale vit dans les villes. Ce changement global nous impose de changer de paradigme, la Terre devant être considérée comme un ensemble d'espaces et de ressources limités. Cela nécessite d'avoir une vision systémique intégrée et dynamique des villes et de leur hinterland, dans le but d'assurer les besoins vitaux des populations. La méconnaissance des sols, les pressions foncière et réglementaire et l'organisation de la décision en mode sectoriel et par projet sont les principaux freins à un tel changement. La démarche est inclusive et repose sur la construction d'indicateurs de risques à partir de scénarios partagés par toutes les parties prenantes et qui tiennent compte des ressources en sols, en eau et en production alimentaire, autant d'éléments conditionnant le développement et l'attractivité des territoires. Suite au sommet de Rio de 1992, des initiatives locales et/ou internationales ont été mises en œuvre, signe d'un engagement sur cette voie ; elles ne demandent qu'à être diffusées, partagées et enrichies.

La consommation d'espace est consubstantielle à la croissance urbaine et à des mouvements démographiques. Son expansion rapide, pourtant manifeste, est restée très longtemps occultée chez les professionnels et les décideurs qui la considéraient comme normale et ne posant aucun problème, la France étant l'un des moins densément peuplés des grands pays européens. D'introduction récente – presque par effraction –, le principe de réduction de la consommation d'espace est désormais inscrit dans notre cadre juridique. Il peine à se concrétiser, socialement et politiquement, en raison de facteurs structurels multiples et profonds. Toutefois, la nouvelle donne environnementale et géopolitique augure de vraies remises en cause. On peut espérer que les tentatives de certains territoires visant à prendre en main la question ne resteront pas à l'état de prototype. En partenariat avec Veolia, FNE a établi un diagnostic sans complaisance, avant d'examiner des pistes de solutions concrètes, nourries par l'expérience du terrain.

Le fort développement industriel du début du XXe siècle, puis son déclin à la fin du siècle dernier, ont fortement impacté des surfaces considérables de sol. Dans un contexte de raréfaction des sols et de pressions foncières croissantes, la remédiation et la réhabilitation de ces sols fortement anthropisés sont des enjeux forts. Au-delà de la nécessité d'éliminer la pollution présente et les risques associés pour l'environnement et la santé, la restauration et la refonctionnalisation de ces friches et sols délaissés méritent d'être prises en considération. La possibilité de valoriser ces sols non seulement pour des usages comme la production de biomasse non alimentaire, mais aussi comme réserve de biodiversité est mise en avant dans cet article. Souvent perçues au départ comme un handicap, les friches industrielles peuvent ainsi devenir un véritable atout qu'il convient de valoriser.