Contenu du sommaire : La décentralisation

Le Conseil constitutionnel défend la forme de l'État prévue dans la Constitution. Celle de « l'État unitaire » n'est certes pas mentionnée de façon expresse dans le texte constitutionnel, mais les éléments qui la caractérisent apparaissent. De surcroît, le juge constitutionnel ne peut ignorer la forme unitaire traditionnellement reconnue à l'État français. Cette forme a néanmoins évolué. Depuis la révision de la Constitution de 2003, l'«  organisation » de la République «  est décentralisée ». Un État unitaire décentralisé est supposé reposer sur un équilibre entre l'unité et la pluralité.Pour autant, le Conseil constitutionnel n'a pas renoncé à défendre l'unité de la structure politique et juridique de l'État.

1982 marque une étape importante dans le mouvement de décentralisation de l'État. Les collectivités territoriales ont bénéficié alors de transferts de compétences importants sans que soit toutefois menée une réflexion sur la structure et le nombre de collectivités. Durant les quarante ans qui ont suivi, le législateur a cherché à mener une réforme institutionnelle (intercommunalité, fusion des régions, communes nouvelles). La révision constitutionnelle de 2003 n'a, en revanche, pas modifié substantiellement le droit local. Le Conseil constitutionnel a contrôlé toutes les réformes à l'aune du principe d'égalité et de l'indivisibilité de la République. La différenciation ne sera donc possible que par une révision constitutionnelle.

Mai 1981, après 23 ans dans l'opposition, Gaston Defferre s'apprête à devenir ministre de l'Intérieur et de la Décentralisation. Il entend profiter du moment historique que constitue la première alternance de la Ve  République pour faire adopter et pour mettre en œuvre une réforme fondamentale des rapports entre l'État et les collectivités locales. À cette fin, il réunit autour de lui une petite équipe et lui demande de préparer un projet de loi afin de le soumettre à l'Assemblée nationale avant la fin juillet. Retour sur la rédaction et l'adoption de ce qui allait devenir la loi du 2  mars 1982.

Si l'on oppose parfois le principe d'égalité et la décentralisation, au prétexte que le premier imposerait une uniformité contraire à la logique décentralisatrice, l'étude de la jurisprudence constitutionnelle manifeste le souci du juge constitutionnel de les combiner plutôt que de les confronter. En effet, qu'il s'agisse de l'exigence d'uniformité statutaire, autour d'un modèle d'organisation territoriale décentralisée, ou de l'exigence d'application uniforme des droits sur tout le territoire, le Conseil constitutionnel a su ménager, au meilleur profit de la décentralisation, la marge d'appréciation du législateur.

La décentralisation appelle nécessairement une conciliation entre, d'une part, la reconnaissance d'une autonomie financière des collectivités décentralisées et d'autre part, le maintien du caractère unitaire de l'État. En France, si l'autonomie financière est reconnue sur le plan formel, elle n'apparaît pas réellement effective. Les finances locales sont fortement dépendantes des transferts financiers de l'État et placées sous la vigilance des services centraux. La globalisation des finances publiques, imposée par le droit de l'Union européenne, a en outre créé une interdépendance entre les différents périmètres financiers qui se manifeste par le développement de nouvelles relations entre l'État et les collectivités territoriales.

L'expérimentation, en tant qu'instrument de différenciation, révèle la faible portée juridique du principe d'égalité devant la loi. Ce principe n'interdit pas et peut même imposer au législateur, après l'évaluation d'une expérimentation, l'établissement de différenciations normatives, qui peut aller jusqu'à remettre en cause le principe d'uniformité de certaines règles intéressant les citoyens. Contribuant au recul du principe d'égalité, l'expérimentation normative ne renforce pas pour autant la libre administration des collectivités territoriales. D'une part, l'État reste maître de l'ensemble du processus d'expérimentation. Il l'initie, l'organise et le contrôle sans que les collectivités territoriales, expérimentatrices ou non, aient leur mot à dire. D'autre part, l'expérimentation n'emporte pas nécessairement un accroissement du pouvoir de décision locale, et par voie de conséquence, de leur libre administration.

La démocratie locale ne bénéficiait pas, constitutionnellement, d'une reconnaissance explicite, en dehors de la mention selon laquelle les collectivités territoriales s'administrent librement par des conseils élus, semblant exclure aussi bien les organes exécutifs que les citoyens ou les administrés. Pendant longtemps, les élections locales ont paru déconnectées des exigences démocratiques s'imposant aux élections nationales et inscrites à l'article 3 de la Constitution. La jurisprudence du Conseil constitutionnel y a mis fin en admettant le caractère « politique » des élections locales et la soumission à ces règles. La révision du 28 mars 2003 a voulu consacrer des droits nouveaux au profit des seuls électeurs, que ce soit par la voie du référendum décisionnel ou par celle du droit de pétition. Leur pratique reste limitée mais il existe d'autres formes de démocratie qui ne trouvent pas nécessairement leur source dans la Constitution.

S'il fallait choisir un seul mot pour caractériser la décentralisation outre-mer, ce serait celui de diversité, à l'image de la diversité géographique, historique et culturelle des treize entités ultramarines citées par l'article 72-3 de la Constitution. Cette diversité est due à ce que l'acte I de la décentralisation n'a pas été appliqué de façon simultanée et uniforme dans tout l'outre-mer et à ce que son acte II a remplacé la distinction entre départements et territoires d'outre-mer par un droit à la différenciation.

En dépit de la neutralité institutionnelle affichée par le droit de l'Union européenne, les principes et règles édictés par les institutions ou formulés par la Cour de justice influent sur les compétences et le fonctionnement des collectivités décentralisées. En vertu du titre XV de la Constitution et du principe de primauté, le juge interne contribue à leur diffusion, ce qui tend à modeler, de façon plus ou moins prégnante, les différents attributs de la décentralisation, qu'il s'agisse de l'exercice des compétences locales ou des modalités de fonctionnement des collectivités territoriales au plan institutionnel.

La plupart des États de l'Union européenne connaissent un double mouvement décentralisateur : intégrant progressivement la démocratie locale, la décentralisation fait l'objet de réformes régulières consistant dans des transferts de compétences supplémentaires aux collectivités locales et une incitation à leurs regroupements. Cette convergence est d'autant plus remarquable que les États européens font preuve d'une très grande diversité. La décentralisation obéit en effet à des modèles opposés dans les États unitaires et fédéraux. Elle est modérée dans les premiers, soucieux de privilégier une centralisation de la prise de décision ; elle est au contraire exacerbée dans les seconds désirant valoriser une tradition locale. La décentralisation connaît enfin des modulations en faveur de certaines régions, façonnant une décentralisation à la carte.

Alors qu'elle ne la précède que de quelques années, la décentralisation espagnole s'avère extrêmement différente de celle mise en place en France. Conçue avant tout comme une autonomie politique, elle se caractérise par l'important transfert de compétences au niveau local, mais aussi par une grande hétérogénéité de situations. Si cette radicalité a longtemps constitué sa force, cet élan décentralisateur semble aujourd'hui en souffrance. La cause est souvent mise sur le conflit catalan. Toutefois, en analysant ce processus à travers une autre communauté autonome, moins polarisante comme c'est le cas de l'Andalousie, on perçoit alors que la faille réside dans le modèle étatique lui-même. Faute de clarification de la nature de l'État autonomique espagnol, celui-ci se trouve aujourd'hui confronté à de nombreux dysfonctionnements qui révèlent sa profonde vulnérabilité.