Contenu du sommaire : L'élargissement de la Communauté européenne ...

Le « grand élargissement » de l'Union européenne proposé au sommet de Laeken de décembre 2001 constitua un tournant de la politique de conditionnante et de différenciation menée par la Communauté puis l'Union européenne en Europe centrale et orientale depuis une décennie. Celle-ci fit de la perspective d'adhésion une contrainte et une ressource centrale de la gestion des transformations structurelles pour les acteurs internes des pays post-socialistes, redéfinissant ainsi les frontières entre les déterminants internes et externes des politiques étatiques. Cet article expose les principales caractéristiques des politiques d'intégration menées par les pays candidats à l'adhésion en même temps qu'ils s'engageaient dans leurs transformations, ainsi que les ajustements successifs entre les logiques endogène et exogène de leur « préparation à l'adhésion ». Il montre ensuite comment la dynamique spécifique des négociations d'adhésion s'est ajoutée, à partir de mars 1998, à cette dimension interne de la préparation en retraçant le déroulement des deux premières phases de ces discussions et leurs enjeux jusqu'à la fin de l'année 2001.

Officialisé par le traité sur l'Union européenne sans être pour autant explicité, l'acquis communautaire devenait une référence de l'intégration européenne. Que signifie cette expression qui semble à la fois cadrer l'action communautaire, imposer aux États membres des obligations et enfin obliger les États candidats à l'adhésion à l'Union européenne ? Après avoir tenté de répondre à cette question, l'auteur examine l'utilisation de la référence à l'acquis communautaire afin d'en cerner le concept pour, enfin, évaluer cette notion dans le contexte évoqué par la Commission dans sa Communication du 5 décembre 2001 où elle qualifie l'acquis communautaire de « socle de droit et d'intégration ».

Alors que TUE a toujours évalué les pays candidats en fonction de leur capacité à appliquer effectivement l'acquis communautaire dans le domaine sectoriel, les critères administratifs horizontaux constituent un élément nouveau du processus d'adhésion, introduit pour la première fois lors de la vague actuelle d'élargissement. Les capacités administratives horizontales, ou générales, ont fini par susciter de l'intérêt tant pour des raisons internes (érosion de la confiance mutuelle) que pour des raisons dues à l'expérience acquise par l'UE pendant plus d'une décennie de collaboration avec les pays candidats (multiples problèmes soulevés par la mise en œuvre des programmes d'assistance). Cet examen critique du développement et de l'application du critère des capacités administratives horizontales pose la question de savoir s'ils importent vraiment. L'UE a changé à plusieurs reprises d'attitude à leur égard : après avoir ignoré ces critères, elle les a pris en considération comme un sous-ensemble des critères sectoriels, puis les a qualifiés d'élément capital dans l'évaluation des pays candidats avant que les Rapports réguliers de 2001 ne leur prêtent, de nouveau, qu'une attention assez superficielle. S'agit-il en définitive de "vrais" critères ? Ou ne sont-ils qu'un moyen commode dont l'UE se servirait à son gré pour faire ou non pression sur les pays candidats selon les progrès réalisés par ces derniers dans d'autres domaines qu'elle juge plus importants ? Toujours est-il que l'usage qui en est fait ne renforce pas la crédibilité de ces critères. Cela pourrait conduire les responsables politiques des pays candidats à ajourner les efforts qu'ils doivent encore impérativement fournir pour reconstruire leur administration publique centrale. De ce fait, le fonctionnement du système politique de l'UE pourrait être confronté à de graves problèmes une fois l'élargissement réalisé.

Le diagnostic des modes de gestion et de contrôle des dépenses publiques reflète une diversité au sein même des États membres, mais également entre les pays candidats à l'adhésion à l'Union européenne. Quinze années d'allocation aux Etats membres de crédits des fonds structurels ainsi que l'attribution, depuis quelques années, de fonds de pré-adhésion aux pays candidats, accompagnées des corpus de règles de gestion et de contrôle correspondants, diffusés par les services de la Commission européenne, n'ont pas, à ce jour, uniformisé la gestion et le contrôle des dépenses publiques. Cette uniformisation constitue-t-elle pour autant un objectif réalisable, voire souhaitable ? Une dynamique de convergence à moyen terme des objectifs de gestion et de contrôle des fonds publics au sein d'une Europe élargie est, toutefois, engagée à travers les coopérations bilatérales et multilatérales, notamment les jumelages, outils de transfert de savoir-faire et de partage d'expériences. Les démarches inspirées par la « piste d'audit », associées à la diffusion de certains standards européens et internationaux, centrées sur les résultats, ainsi que le recours aux outils qu'offrent les nouvelles technologies, sont autant de leviers permettant progressivement une appropriation nationale et adaptée des référentiels de bonne gestion et d'un contrôle efficace des dépenses publiques. Au-delà de la gestion et du contrôle des fonds publics, qui ne représentent que l'un des aspect de l'acquis communautaire, c'est la transposition de ce dernier, non seulement dans les textes mais dans une application effective - tant dans les États membres que dans les pays candidats - qui constitue l'un des enjeux de la convergence des modes de gestion et de contrôle au sein d'une Europe élargie.

La décentralisation communale a été une priorité des réformes administratives et politiques à partir de 1990. Le niveau intermédiaire est resté en attente de choix politiques institutionnels jusqu'à ces dernières années dans la plupart des pays. La préparation de l'élargissement a exercé une pression sur l'organisation territoriale des PECO afin d'assurer la capacité de programmation indispensable au bénéfice des fonds structurels. Les règlements sur les fonds structurels n'imposent pas un mode particulier d'organisation territoriale mais, au travers du principe de partenariat, ils exigent un certain de degré de décentralisation. La "Nomenclature des unités territoriales statistiques" (NUTS) n'impose pas une organisation territoriale, mais la discussion sur les unités NUTS a souvent été liée aux discussions sur le niveau intermédiaire, assimilé à la régionalisation. Toutefois, les options retenues dans les PECO traduisent une certaine prudence : aucun ne s'oriente vers l'institution d'un niveau intermédiaire puissant, soit parce que la taille de l'Etat ne le justifie pas, soit par crainte d'instituer un pouvoir régional concurrent ou de mettre en danger l'unité de l'État ; certains s'en tiennent à une simple déconcentration. Seule la Pologne fait exception et il est encore trop tôt pour apprécier la portée des réformes tchèques et slovaques, qui introduiront cependant une réelle décentralisation au niveau intermédiaire. Enfin, la préparation de l'adhésion a conduit à l'organisation d'une politique de développement régional qui a été dans certains États un support de la régionalisation, mais à l'inverse l'organisation de la politique régionale reflète aussi les options retenues pour le niveau intermédiaire.

La présente contribution traite de l'élargissement de l'Union européenne aux PECO à la lumière de deux questions essentielles. En premier lieu, il s'agit de résoudre le dilemme de la libre circulation sur le territoire de l'UE des ressortissants des PECO avant et après l'adhésion. Ensuite, l'élaboration d'une politique communautaire d'immigration cohérente et réfléchie s'impose en vue de la création de l'espace de liberté, de sécurité et de justice proclamé par le traité d'Amsterdam. Les deux questions réclament une analyse conjointe en raison de l'importance qu'elles revêtent dans les négociations avec les PECO et de la corrélation qui existe entre elles. Il s'agit, d'une part, de veiller à un contrôle effectif des frontières extérieures par la création d'une réelle politique communautaire d'immigration et d'asile qui inclurait une politique commune des visas. D'autre part, après le franchissement des frontières externes de l'UE par des ressortissants d'un État tiers, il conviendrait d'instaurer le droit pour ces derniers de bénéficier de l'absence de contrôles aux frontières intérieures de l'UE. Ceci leur permettrait de jouir en partie des libertés fondamentales liées à l'établissement du Marché intérieur. Les questions soulevées dans cette étude tendent à démontrer l'interdépendance de la libre circulation des personnes et de la politique d'immigration et leur rôle fondamental dans le succès de l'élargissement.

Dans le système de l'Union européenne, les administrations des États membres participent à l'élaboration autant qu'à l'exécution des décisions de l'Union. Les petits États sont relativement désavantagés par leurs droits de vote, ce qui sera le cas de la Hongrie et de la plupart des PECO après leur adhésion. En outre, avant l'adhésion, ils ont été peu familiarisés avec les procédures d'élaboration. Ce sera pour eux un enjeu capital de se préparer et d'atteindre le plus rapidement possible le niveau professionnel de leurs partenaires. La capacité de l'administration sera aussi une condition essentielle du succès de l'élargissement, notamment pour assurer une bonne utilisation des fonds structurels et, également, une bonne application du droit communautaire, indispensable à la confiance entre les États membres et à leur égalité effective. Dans cet effort d'adaptation, les échanges bilatéraux et la coopération des organisations internationales ont été précieux. Il convient cependant que la Hongrie, comme chaque pays, développe, en interaction avec les autres, son propre système tenant compte de sa tradition et de la logique interne de ses institutions. Tel est le cas, en particulier, de l'organisation territoriale : le découpage statistique de la Hongrie pour les besoins de l'Union européenne ne doit pas s'imposer à l'organisation administrative. En effet, le système des comtés (comitat) est adapté aux besoins de la politique régionale, à l'échelle de la Hongrie, sous réserve du regroupement des comtés les plus petits.