Contenu du sommaire : L'urgence sociale : du Fonds d'urgence sociale aux Commissions de l'action sociale d'urgence

Après un rappel du contexte dans lequel ont été conduites les études présentées dans ce numéro ? évaluation qualitative et quantitative approfondie du Fonds d'urgence sociale (FUS) et évaluation qualitative précoce de la Commission de l'action sociale d'urgence (CASU) ? l'article propose trois thèmes de réflexion transversaux : tout d'abord l'analyse de l'urgence sociale comme réponse des pouvoirs publics aux situations de pauvreté chronique qui se sont développées à la suite de la montée du chômage et des restrictions apportées à son indemnisation. L'article aborde ensuite les tensions qu'a pu faire surgir la prise en compte de l'urgence dans le champ de l'intervention sociale, notamment les approches opposées et contradictoires auxquels renvoie l'intitulé de la CASU, action sociale d'une part et urgence d'autre part. Pour terminer, l'article analyse les risques de disparités locales que recèle potentiellement la latitude laissée aux acteurs locaux pour la mise en oeuvre des dispositifs.

L'« urgence sociale » est une catégorie récente de l'action publique. Elle s'est institutionnalisée sur l'agenda politique au cours des vingt dernières années. L'examen des budgets consacrés par l'État à ces politiques et dispositifs permet de rendre compte de ses évolutions, de ses ambiguïtés et de son caractère à certains égards central pour les politiques sociales actuelles. Mise particulièrement à l'ordre du jour avec la création du Fonds d'urgence sociale au cours de l'hiver 1997-1998, l'urgence sociale est surtout ciblée sur la prise en charge des SDF2. Permettant des innovations substantielles et assurant une réelle réactivité des politiques publiques, l'urgence sociale, élément caractéristique des nouvelles ambitions politiques et administratives de lutte contre les exclusions, reste éminemment problématique.

Après le rappel de quelques points de repères et éléments d'analyse relatifs aux mouvements sociaux de décembre 1997 et à la principale mesure gouvernementale qui a immédiatement suivi (mise en place du Fonds d'urgence sociale), l'article présente le dispositif instauré pour la coordination des dispositifs d'aide par l'article 154 de la loi d'orientation de lutte contre l'exclusion du 29 juillet 1998 : la Commission de l'action sociale d'urgence (CASU). Les CASU s'inspirent de la dynamique partenariale enclenchée, mais dans une perspective sensiblement différente visant pour l'essentiel l'amélioration qualitative de l'ensemble des dispositifs d'aide existants en faveur des personnes rencontrant de graves difficultés sociales. Un aperçu de l'état des lieux actuel met en évidence une mise en mouvement réelle au plan national, mais hétérogène suivant les départements et susceptible d'essoufflement. Quelles perspectives envisager pour parvenir à des résultats sensibles et durables ?

Le Fonds d'urgence sociale est une mesure sociale conjoncturelle décidée au moment des manifestations des mouvements de chômeurs en janvier 1998. Cet épisode du FUS a fait l'objet d'une série d'études locales sur le fonctionnement du dispositif dans sept départements. Le présent article est largement inspiré du rapport de synthèse de ces études locales. Créé dans l'urgence, le dispositif est fondé sur un partenariat institutionnel dont les qualités sont extrêmement variables, autour de l'autorité du préfet. Localement des commissions d'attribution ont dû élaborer leurs propres critères d'attribution individuelle de l'aide. Leur fonctionnement durant plusieurs mois, a permis, une nouvelle fois, de mettre en lumière les lacunes du système français de protection sociale, en particulier à l'égard des populations les plus démunies.

800 000 individus ont sollicité l'aide du Fonds d'urgence sociale (FUS) entre mi-janvier et mi-juin 1998. Ils étaient plus souvent des personnes sans conjoint (60 %), âgées de 30 à 50 ans, sans emploi et vivant du RMI3 ou d'une indemnité chômage dans un logement autonome, mais endettées. 72 % des demandeurs ont obtenu une aide financière d'un montant moyen de 1 600 francs, avec parfois une réorientation vers un autre fonds social. Une analyse statistique a permis de mettre en évidence la correspondance entre départements économiquement précaires (fort taux de chômage et de RMI) et ceux présentant une part élevée de demandeurs du FUS. Les disparités entre départements, en terme de prise en compte des situations individuelles, sont fortes : si les bénéficiaires du RMI ont été dans l'ensemble traités plus favorablement, la préférence relative entre les demandeurs ne déclarant aucune source de revenu et ceux dont le ménage disposait d'un salaire a été très variable entre les départements. Une couverture insuffisante, par le système de protection sociale, des enfants et des jeunes de moins de 25 ans contre la pauvreté a également été mise en évidence.

La distribution du Fonds d'urgence sociale aux « chômeurs et précaires » du mouvement social de décembre 1996 visait à remédier aux situations économiques les plus difficiles. Comme toute procédure de répartition d'un bien rare, elle pose des problèmes de justice. Afin de comprendre la manière dont ils ont été traités, une enquête a été conduite dans le département de la Seine-Saint-Denis. L'inégalité des bénéficiaires potentiels devant la manne étatique a été considérée à trois niveaux pratiques. Tout d'abord, la personne doit adresser une demande : l'inscription est l'étape la plus discriminante, puisque, d'une commune à une autre, on constate des variations d'un à dix dans la proportion de demandeurs d'emploi qui déposent un dossier, le rôle des services municipaux et des associations de chômeurs s'avérant déterminant. Ensuite, le demandeur doit être pris en considération : l'éligibilité n'a pas fait l'objet d'une définition préalable, mais un critère a été établi sur la base du calcul d'une somme disponible par personne dont l'effet de seuil est tempéré par la prise en compte des exposés biographiques. Enfin, un montant doit être décidé : l'allocation fait l'objet de subtiles évaluations mêlant la référence à un barème et le souci de donner une signification perceptible à la somme choisie, en fonction d'une dette, d'une dépense ou d'un projet. Au-delà delà singularité du dispositif étudié, ce sont les logiques sociales à l'oeuvre dans toute gestion individualisée de la pauvreté qui sont analysées, en particulier les évaluations morales et les appréciations affectives, les jeux de contingence et d'arbitraire, et plus largement les pratiques des agents engagés dans la procédure, dont dépend, in fine, ce que recevra chacun.

Indéterminée, la catégorie de « l'urgence sociale » est soumise à de nombreuses interprétations. Elle ne répond pas à une définition unique, même lorsqu'elle constitue le cadre de référence d'un programme d'intervention publique. Ne serait-ce qu'à ce titre, l'épisode du Fonds d'urgence sociale est particulièrement illustratif. Il met en évidence un processus de définition de la catégorie, non par le « haut » mais par le « bas ». En effet, la mise en oeuvre concrète du dispositif produit une définition locale de l'urgence. Cette définition procède des choix d'intervention et des pratiques des opérateurs locaux, ainsi que des caractéristiques constatées des publics demandeurs et ou bénéficiaires de l'aide. Les résultats de l'observation menée dans deux départements l'Ardèche et le Rhône montrent que la conception de l'urgence qui émerge de l'action repose sur la notion de « risque » et sur l'attention portée aux catégories que l'on peut qualifier de façon toute relative « d'intermédiaires », par différence avec les publics très pauvres c'est-à-dire à ressources nulles.

Conçue initialement comme une réponse politique aux mouvements de chômeurs, la mise en place du FUS a rapidement pris la forme d'une opération de sélection des publics prioritaires de l'action sociale, en vue de l'octroi d'une aide financière dont les règles d'attribution furent largement laissées à l'appréciation des autorités départementales. Les instances chargées du pilotage du dispositif dans les Alpes-Maritimes furent conduites à faire reposer en partie cette sélection sur l'usager lui-même, sur sa capacité à se reconnaître comme cible et à motiver sa demande ainsi que sur sa détermination à faire valoir la pertinence de cette autodésignation. L'article montre alors qu'à l'image d'un usager autonome, capable d'un discours argumentaire dont la rationalité devait garantir la limpidité et s'adressant directement à une commission d'évaluation de ce fait parfaitement renseignée, s'est substituée celle d'une configuration d'acteurs aux contours imprécis constituée d'une multiplicité d'intervenants sociaux qui, sous des formes diverses, se sont officieusement appropriés le dispositif. La conséquence de cette dilution du pouvoir légitime de dire qui était concerné par le FUS réside moins dans l'absence de justice ou de justesse dans la distribution réalisée, que dans le déficit de signification collective de cette réponse publique.

Dans cet article, l'auteur analyse la signification du dispositif du FUS, ainsi que ses conséquences sur les évolutions du partenariat institutionnel d'aide sociale, issu de la décentralisation, à partir de l'exemple du département du Nord. Le FUS a souvent été ressenti comme un « retour » de l'État central, mais il est aussi une des formes les plus achevées de l'action sociale localisée, où les secours sont distribués au plus près des besoins. La définition de l'urgence s'est élaborée à travers une jurisprudence locale qui ne parvient pas à trancher entre deux dimensions : d'une part « l'urgence » dans la situation des demandeurs ; d'autre part « l'urgence » dans la gestion du dispositif. Ces dimensions différentes éclairent l'analyse que l'on peut faire des conséquences, toujours à double face, du FUS sur les transformations du système institutionnel d'aide sociale. Le dispositif a fait la démonstration de réaménagements possibles dans la répartition de compétences entre les partenaires de la décentralisation, mais il a aussi souligné leurs oppositions d'intérêts, de logiques d'interventions ou de pratiques sociales.

Cet article propose, à partir d'un corpus de courriers de demandes parvenues après la date de clôture du FUS (Fonds d'urgence sociale), une analyse des profils de leurs auteurs et des registres de justification de leur démarche. L'examen de la demande au cours des huit mois de fonctionnement du FUS avait révélé des profils différents selon le moment d'émergence en fonction de la localisation et des situations sociales et familiales nous laissant soupçonner des chances d'accès au FUS fortement inégales et irréductibles à la seule pénurie de ressources. Les premiers demandeurs qui découvraient des profils plus diversifiés se verront progressivement remplacés par les bénéficiaires traditionnels des services d'action sociale. La procédure écrite imposée aux demandeurs va induire, de leur part, des courriers qui trahissent leur distance aux normes scripturaires et témoignent des efforts requis par une telle démarche. En outre, ces courriers révèlent une posture de requérant pressé d'afficher, sur le mode de l'imploration, sa détresse. Vide de sens, l'idée de droit n'apparaît pas dans ces lettres formulées sur le registre de l'appel au secours et qui délaissent les symboliques par trop abstraites de la légitimité citoyenne.

L'étude de la mise en place des CASU apporte une contribution à l'analyse de la production de politiques publiques marquées au sceau de l'urgence sociale et placées sous le double signe du partenariat institutionnel et, dans une certaine mesure, de la prééminence du local. Mais on garde à l'esprit que c'est dans les mois qui viennent que les CASU seront mises à l'épreuve de leur pertinence, c'est-à-dire de l'effectivité des améliorations qu'elles apportent aux réponses qui sont quotidiennement données à ceux qui connaissent des difficultés. En effet, la relative lenteur des processus de changement à l'oeuvre dans les deux départements concernés par l'enquête vient rappeler, s'il en était besoin, le poids des enjeux qui entourent la construction d'un nouvel espace de coordination des actions impliquant de revenir sur des pratiques et des modes de fonctionnement institutionnels routinisés ou qui alimentent les stratégies constitutives du système partenarial local.

Cet article rend compte de façon synthétique, d'une étude réalisée sur la mise en place des CASU dans les départements de la Drôme et du Rhône. Après une description rapide et monographique des formes d'organisation de la CASU dans ces départements, il propose un éclairage sur deux questions à partir de l'observation des premiers mois de fonctionnement du dispositif. La démarche de coordination est encore récente, mais elle apporte déjà des éléments d'information et de réflexion, d'une part sur la demande et sur les publics confrontés à l'urgence, d'autre part sur la question de la structuration de la réponse locale à cette demande. Cette synthèse met en évidence trois enseignements principaux. En premier lieu, la Drôme et le Rhône illustrent deux modèles différents. Il ressort que les choix opérés de part et d'autre (orientations et contenu de l'action, formes de la mobilisation partenariale?) sont déterminés par les spécificités du terrain local. Par ailleurs, les premières observations de la demande et du public semblent confirmer certains enseignements du FUS, notamment l'existence de « public frontière » et de situations particulièrement complexes ou « insolubles ». Enfin, les effets déjà repérables de l'installation de la CASU montrent que celle-ci se trouve au centre du jeu institutionnel et qu'elle réactive le débat sur le partage, entre les acteurs locaux, de la mission d'accueil et d'aide aux personnes en situation d'urgence.

L'installation des commissions de l'action sociale d'urgence dans les deux sites du Nord et du Pas-de-Calais offre une modélisation différente de ce que peuvent être les CASU ? dispositif de coordination ou dispositif de distribution ? et soulève la question récurrente des enjeux institutionnels et politiques pour chacun des acteurs du social. Accueilli favorablement dans le Nord par les partenaires départementaux et mis en place rapidement dans un souci de respect rigoureux des instructions ministérielles, le dispositif CASU a fait l'objet dans le Pas-de-Calais d'une plus grande réserve. Mais, quel que soit le déroulement de la mise en ?uvre de ce dispositif, dix-huit mois après la parution de la circulaire, le fonctionnement des CASU dans les deux sites enquêtés n'est pas encore véritablement opérationnel. La déclinaison au niveau local, notamment, rencontre beaucoup d'écueils. Ce dernier épisode, que constituent les CASU, dans la longue histoire de la coordination des dispositifs d'aide montre une nouvelle fois que la coordination nécessite au préalable de nombreux consensus et accords sur le domaine d'action dans lequel on entend agir et sur la manière d'intervenir. La coordination ne paraît possible qu'au prix d'une rationalisation des aides et des démarches qui risque en dernier recours d'agir au détriment des principaux bénéficiaires de l'intervention sociale.

Les situations dites d'urgence sont trop souvent provoquées, par des ruptures brutales de droit, des changements législatifs, une ignorance des possibilités offertes. Les associations ont constaté une grande inégalité dans la pertinence des dispositifs locaux mis en place, même si dans une part importante de départements la coordination semble constituer un progrès. Les commissions de l'action sociale d'urgence devraient prioritairement se donner pour mission de mobiliser les acteurs et de rendre « fluide » l'accès aux droits. Permettre aux personnes qui vivent dans la pauvreté de connaître leurs droits et de les faire valoir seules ou aidées par des associations constitue toujours un objectif, c'est bien une obligation de résultat auprès des plus pauvres qui doit guider l'action.

L'instauration dans chaque département d'une CASU a-t-elle contribué à une meilleure prise en compte de l'urgence sociale, la plupart du temps exprimée en demande de secours financiers ? Le Secours catholique donne une première impression en demi-teinte. Les délais de traitement des dossiers n'ont globalement pas été améliorés. Les petits départements ont su cependant rapidement trouver un mode d'organisation satisfaisant alors que les départements importants ont transposé la complexité de leur fonctionnement dans les CASU. Par contre, les différents acteurs sociaux, en confrontant leurs savoirs et pratiques, en sortant de leur domaine spécialisé, ont appris des choses les uns des autres. Une préoccupation demeure, conséquence de la décentralisation de 1983 : la très grande inégalité de traitement de la question sociale d'un département à l'autre, dépassant largement les clivages politiques. Les CASU n'ont pas permis de dépasser cette inégalité qui marque fortement les politiques locales en matière de lutte contre les exclusions. Une voie d'amélioration reste à trouver dans la simplification des circuits de décision et dans la responsabilisation des représentants des institutions et organismes participants aux CASU.