Contenu du sommaire : La réforme des collectivités territoriales

La complexité de l'organisation administrative ne doit pas être a priori considérée comme une cause de moindre rendement. Les nouvelles forces économiques et sociales s'adaptent en effet aux territoires administratifs existants car ceux-ci sont aussi des espaces de définition qui résistent aux changements. L'examen du passé montre en fait une assez grande stabilité des limites locales ainsi que du réseau urbain qui a durablement structuré le sol français au-delà même de la Révolution française. Il faut par ailleurs veiller à maintenir un bon équilibre entre la logique de commandement qui aboutit à une architecture simple et celle de la collaboration qui induit des formes composites.

Cet article met en lumière la spécificité de l'intercommunalité française telle qu'elle s'est développée depuis près de 20. En partant d'une comparaison du niveau communal français avec celui des autres pays européens et de la montée en puissance des coopérations intercommunales, il montre que la situation actuelle découle de l'échec d'une réforme territoriale complète ce qui, malgré les apports des coopérations mises en place, n'est pas sans avoir d'effets pervers sur le fonctionnement actuel du bloc communal français.

Les réformes récentes, tant dans le domaine de la décentralisation que de la déconcentration interrogent et impactent l'administration des espaces ruraux. La loi du 16 décembre 2010 contribue à l'achèvement de la réforme communale et organise la rationalisation de la carte intercommunale rurale. Elle tente aussi une mise en cohérence des structures d'aménagement dans un souci de clarification du paysage administratif rural. C'est également à l'aune de la rationalisation que l'État, via la RGPP, réorganise et repositionne ses services publics en milieu rural renforçant le sentiment de désengagement de l'État dans les campagnes. L'administration des espaces ruraux semble obéir à un souci de rationalisation tous azimuts.

L'article traite de la métropolisation en France et de la façon dont elle est abordée par la réforme territoriale du 16 décembre 2010. La question métropolitaine et, au-delà, le volet intercommunal de la réforme font partie des éléments les moins conflictuels d'un processus que la gauche se propose d'abroger en 2012 en cas de victoire. Ce n'est pourtant pas dire que le volet soit sans enjeu. La loi du 16 décembre 2010 s'inscrit dans un champ problématique. Elle témoigne, à sa manière, des réserves qui ont, notamment dans les espaces métropolitains, entouré la mise en oeuvre de la loi Chevènement du 12 juillet 1999. On le sait, celle-ci proposait une conception à la fois plus diffuse et plus institutionnelle de la métropolisation, autour des statuts de communauté urbaine et de communauté d'agglomération. L'article rappelle sur quoi s'appuient ces réserves, avant, dans une seconde partie, de voir en quoi les deux grands dispositifs du nouveau cadre (métropoles, pôles métropolitains) constituent, sinon une réponse, du moins un nouveau stade dans la métropolisation institutionnelle à la française.

Située entre l'État et les collectivités locales, la région dispose de compétences de coordination et d'impulsion. Toutefois, en créant le couple département/région, la loi de 2010 banalise le niveau régional en le présentant comme un niveau de gestion comme les autres, et met en cause implicitement sa capacité à coordonner les politiques publiques sur son territoire. C'est pourtant l'institution des conseillers territoriaux qui constituera un obstacle à l'exercice de sa vocation de niveau intermédiaire et ainsi de coordination. En réaction, les régions plaident en faveur d'une véritable régionalisation et s'apprêtent, sur le terrain, à défendre leur spécificité.

Pourquoi et comment l'élan réformateur tant attendu de la loi du 16 décembre 2010 s'est-il si rapidement trouvé en tension, et parfois en décalage frontal, avec les représentations partagées du changement qu'il a pu suscitées initialement ? L'analyse portera essentiellement sur la prise de position des élus locaux dans ces controverses : en changeant d'aire, les élus locaux redoutent de « perdre la face » dans les joutes politiques locales ; en changeant d'ère, ils craignent que leur commune perde son âme et son identité collective. Ces deux lignes narratives donnent des indications précieuses sur les sentiers de dépendance qui balisent les représentations du politique et du changement dans l'action publique locale.

L'année 2010 a été synonyme de deux grandes réformes pour l'administration territoriale : la mise en oeuvre en janvier de la RÉATE (Réforme de l'Administration Territoriale de l'État) et la promulgation en décembre de la loi de réforme des collectivités territoriales bouleversent en effet le paysage administratif français. Or, ces deux réformes constituent-elles deux démarches distinctes ou se rejoignent-elles autour d'une même philosophie : la mise en place d'un État territorial performant et repositionné sur des périmètres pertinents d'intervention ? Au-delà de cette interrogation immédiate, qu'en est-il des relations anciennes et complexes qui unissent déconcentration et décentralisation ?

La loi du 16 décembre 2010 portant réforme des collectivités territoriales n'a pas directement d'objet financier, en dehors de dispositions ponctuelles. Son rapport avec les finances publiques est pourtant profond, mais en arrière-plan : corriger substantiellement l'architecture des pouvoirs décentralisés pour réduire les coûts, ce qui est une priorité du fait de la terrible crise des finances publiques qui domine toutes les autres politiques. Cela exige que celles-ci contribuent davantage à la maîtrise des finances publiques et à l'amélioration des performances des administrations. Cet objectif se traduit par deux séries de mesures. Les unes sont relatives à la simplification des structures grâce à des dispositions facilitant les fusions de collectivités, non seulement de communes, mais aussi de départements, régions et d'organismes intercommunaux. Les résultats seront probablement modestes tant en raison de ce que peuvent apporter de telles opérations que de la liberté laissée aux élus de s'y engager ou... non. Les autres mesures sont relatives aux compétences, dont la complexité et les inadéquations sont critiquées de longue date. Le législateur n'a pas osé s'aventurer dans une révision méthodique. Il pose des règles compliquées de spécialisation des compétences des régions et départements, d'encadrement des cofinancements et subventions et de redistribution des compétences entre catégories de collectivités territoriales dont on ne peut pas attendre d'économies significatives.

Si les deux expressions de « compétences locales » et de « politiques locales » appellent des précisions en raison de leur caractère assez vague, il est incontestable que, d'une part, les compétences locales doivent nécessairement s'inscrire dans le cadre de politiques nationales, d'autre part, les politiques publiques, qui sont décidées par les autorités nationales, doivent, parce qu'elles ont une dimension locale, faire participer les collectivités territoriales à leur mise en oeuvre. La voie est difficile entre les contraintes imposées et l'indispensable coopération, et il n'est pas certain que les aménagements apportés aux compétences des collectivités territoriales par la loi du 16 décembre 2010 apportent de véritables réponses à ces questions.

Même si la loi du 16 décembre 2010 ne traite pas de la compétence « logement », la réforme qu'elle poursuit aura forcément des incidences sur la mise en oeuvre de cette politique publique. Le logement est un domaine qui illustre la participation croissante des collectivités territoriales à la mise en oeuvre d'une compétence qui relève globalement de l'État mais dans laquelle les politiques locales sont très actives par la production de normes locales et la gestion de dispositifs étatiques. La loi impose une formalisation de la répartition des interventions entre les départements et les régions dont le logement pourrait faire les frais. Surtout l'évolution de la carte intercommunale devrait renforcer la position des communautés comme « chef de file » de la politique locale du logement.

L'action internationale des collectivités territoriales s'est considérablement accrue depuis les lois de décentralisation. Cette densification des relations internationales des grandes villes et des régions depuis deux décennies souligne aujourd'hui les changements d'échelle dans le gouvernement des territoires. En quelques décennies, l'action internationale est passée du registre de l'échange culturel à celui du marketing territorial et de la paradiplomatie. Voilà pourquoi il est bien difficile de délimiter précisément l'action internationale des collectivités territoriales. Prenant acte du caractère plastique de cette définition, l'analyse cherchera, tout d'abord, à prendre la mesure des grands paramètres de changement qui affectent l'action internationale des collectivités territoriales. Ensuite, face au foisonnement des initiatives, elle cherchera à établir une typologie des instruments d'action publique utilisés par les collectivités territoriales en matière d'internationalisation, avant d'évaluer les stratégies qu'elles poursuivent ou que leurs actions révèlent.

Tous les systèmes d'administration territoriale des États européens sont confrontés à des problèmes fondamentaux identiques, rationalisation des cadres territoriaux, adaptation des missions, expansion urbaine, zones de faible densité, concurrence des territoires, pression budgétaire... Les réponses apportées dans chaque pays à ces questions dépendent avant tout de données qui lui sont particulières et conditionnées par ses structures, ses institutions, son histoire. Tout se passe comme si chaque pays était doté d'un répertoire politique, juridique et institutionnel de réponses possibles, les autres étant politiquement impossibles ou même inconcevables, entretenant ainsi l'hétérogénéité des systèmes.

Les travaux consacrés à la diffusion des doctrines managériales s'intéressent peu aux stratégies effectivement à l'?uvre dans leur application à l'administration. C'est justement l'objet de notre analyse, qui prend appui sur une enquête empirique dans un Land (est-)allemand, la Saxe, pour rendre compte des acteurs et des activités qui concourent à déclinaison des doctrines issues du néo-managérialisme. Elle montre que cette dernière relève d'une transposition sélective, ajustée tant aux dispositions et intérêts professionnels des réformateurs qu'aux enjeux politico-administratifs locaux. Ce faisant, notre analyse permet plus particulièrement de saisir les modalités de circulation et d'usage des doctrines managériales en contexte postcommuniste.

La politisation accrue de l'action publique locale et l'emploi fonctionnel introduit par la loi de 1987 relativisent la notion de garantie de l'emploi et transforment les parcours des hauts fonctionnaires territoriaux. Rapidement la logique de l'emploi a surplombé celle de la carrière pourtant très ancrée dans la fonction publique française. Les liens d'interdépendance entre élus et directeur général des services sont redéfinis et cette modification institutionnelle donne le jour à un nouveau mode d'exercice du métier de directeur général des services. Confrontés à une plus grande instabilité de leur fonction depuis 15 ans, les dirigeants de l'administration territoriale développent des stratégies adaptatives.