Contenu du sommaire : L'histoire et le futur de l'édification des Nations

L'objectif de la construction de nations est de mettre en place les capacités collectives nécessaires pour atteindre des résultats publics et poursuivre une vision partagée de l'avenir. Le présent article, qui se base sur un point d'observation théorique et sur l'expérience de l'auteur en tant que haut fonctionnaire, étudie la question du renforcement des capacités collectives du point de vue de l'État. Il explique que pour atteindre des résultats collectifs, des capacités institutionnelles et organisationnelles s'imposent mais que les gouvernements doivent aussi, en s'appuyant sur ces fondements, développer des capacités plus importantes pour anticiper, innover et s'adapter face aux questions publiques et aux situations imprévisibles de plus en plus complexes. Résumé à l'intention des praticiens Le renforcement des capacités institutionnelles est une priorité pour les gouvernements depuis des décennies et même des siècles. Le renforcement des capacités organisationnelles est au centre des réformes depuis les années 80. Mais les organisations publiques ne sont pas encore adaptées aux problèmes complexes qu'elles sont censées aborder. Pour faire face à la complexité et à l'incertitude, les praticiens vont devoir se baser sur (i) une définition plus large des résultats publics (ii) une vision plus large du rôle de l'État et de l'éventail des relations possibles entre l'État et les citoyens, et (iii) une approche plus dynamique en matière d'administration publique.

Ce texte révisé de la conférence Braibant présenté à Helsinki parle de la difficulté que nous connaissons tous de créer suffisamment de volonté politique pour réformer les institutions publiques, avant qu'une crise ne frappe et non après, et ensuite pour maintenir les réformes jusqu'à leur aboutissement. Les politiciens ou les gouvernements n'ont pratiquement aucune raison d'agir de la sorte : les intérêts (y compris l'administration proprement dite) seront selon toute vraisemblance hostiles ; le changement sérieux ne se mesure qu'en années ; peu de suffrages peuvent être recueillis. Les problèmes complexes rencontrés aujourd'hui par différents pays et au niveau planétaire, qui sont résumés au début de l'article, sont néanmoins tellement graves qu'il est essentiel de trouver des moyens de lever cette difficulté, sans quoi toutes les politiques et tous les programmes publics en souffriront. Le principal moyen doit concerner des pressions nettement plus vives et plus précisément organisées en faveur du changement, afin de rendre le fait de ne pas en tenir compte politiquement gênant, et donc donner de véritables raisons d'agir. Neuf propositions sont faites. Remarques à l'intention des praticiens Il n'existe pas de réponse évidente au problème qui consiste à susciter l'intérêt de la classe politique pour poursuivre la réforme de la gouvernance publique. Peut-on susciter des pressions plus fortes, à côté des instances et des processus nécessaires ? La difficulté est aggravée par la tendance au cynisme et au rejet pur et simple en ce qui concerne les autorités publiques. D'autre part, la perception de plus en plus vive de problèmes dramatiques communs à tous les pays de la planète fait naître des possibilités de nouvelles initiatives institutionnelles, de mobilisation de groupements extérieurs, de structures d'incitation ou de changements d'attitude. Exemple : l'évolution vers des responsabilités indépendantes, plus transparentes dans des domaines tels que la politique monétaire ou financière pourrait-elle être pertinente ?

Dans le présent article, nous développons une théorie contingente en matière de bureaucratie représentative. Nous soutenons que la bureaucratie représentative est un concept multidimensionnel et changeant et que trois dimensions différentes s'entremêlent dans le débat académique et politique sur la bureaucratie représentative : le pouvoir, l'égalité des chances et la diversité. Ces dimensions n'illustrent pas seulement une certaine vision du rôle de l'État et de la relation entre celui-ci et les citoyens. Elles se différencient également dans les raisons de rendre la bureaucratie représentative. Même la conception de ce que signifie la représentation peut être totalement différente. Notre conclusion est que les approches modernes en matière de gestion de la diversité ne peuvent à elles seules contribuer à la construction de la nation car elles mettent essentiellement l'accent sur la performance organisationnelle. Les approches en matière de bureaucratie représentative dans le cadre de la construction de la nation doivent aussi se fonder sur des arguments moraux et souligner le rôle exemplaire de l'État. Il faut par ailleurs tenir compte de la viabilité politique des approches managériales et morales en prenant en considération les réalités politiques et la répartition existante du pouvoir dans la société. Remarques à l'intention des praticiens Nous nous basons sur une théorie contingente pour démontrer que la bureaucratie représentative a servi de réponse politique et administrative à des problèmes et des enjeux sociaux, politiques et administratifs relativement variables. En analysant ces contingences, notre article aide les bâtisseurs de la nation dans leur recherche d'un concept de bureaucratie représentative adapté aux contextes dans lesquels ils travaillent. Les instruments utilisés pour rendre la bureaucratie représentative doivent correspondre aux conceptions prédominantes de l'État, de la politique et des citoyens.

On assiste depuis plusieurs décennies à l'apparition d'un nouveau type de réglementation sur l'immigration et de contrôle des frontières en Europe, en Amérique du Nord et en Australie. Dans ce nouveau système de contrôle, on s'intéresse moins à la traversée physique de frontières territoriales qu'au processus dans son ensemble ; des réservations auprès des compagnies aériennes et de l'émission de billets et autres demandes de visa à la surveillance des individus après leur arrivée dans le pays de destination. Ce nouveau mode de contrôle frontalier entraîne une multiplication des frontières, une multiplication des acteurs et une multiplication des données et des technologies.Se pose alors la question suivante : cette nouvelle forme de gestion des frontières dans les pays occidentaux permetelle d'atteindre plus efficacement les objectifs du contrôle frontalier et comporte-t-elle de nouveaux risques (pour les visiteurs/migrants) ? Dans le présent article, je commencerai par présenter un cadre normatif pour évaluer les évolutions en cours dans le contrôle des frontières, en me basant sur des études dans les domaines de la théorie politique et de la philosophie du droit. J'étaierai ensuite mon affirmation selon laquelle un nouveau type de contrôle des frontières voit le jour et donnerai un aperçu des trois multiplications interconnectées. Je présenterai ensuite les conséquences (probables) de ces multiplications au moyen d'observations issues d'études empiriques et juridiques. Enfin, en reliant ces conséquences au cadre normatif, nous pourrons épingler les risques présentés par le système de contrôle des frontières qui voit peu à peu le jour. Remarques à l'intention des praticiens Ces dernières décennies, les pays occidentaux ont introduit de nouvelles mesures de contrôle des frontières, comme de nouvelles technologies et de nouveaux types d'agents occupant de nouvelles fonctions. Globalement, ces nouvelles mesures se traduisent par un nouveau type de gestion du contrôle des frontières au niveau global. Notre analyse de ce phénomène révèle qu'il comporte de nouveaux types de risques et que ces risques ont des chances d'augmenter si l'on continue à développer ce type de gestion dans le même esprit. Cette analyse recommande que l'on se réoriente vers des instruments de contrôle des frontières débouchant sur un type plus global de gestion des risques dans ce domaine.

Le management public, en tant que discipline académique, a jusqu'à ce jour, été principalement inspiré par une approche exclusivement managériale et axiologiquement neutre qui ont laissé de côté les grandes questions sur la finalité de la politique publique, celles du bien commun, de la « bonne société » qui était à la base de la philosophie politique classique. Gouverner s'est réduit à « gouvernancer », en se fondant sur le présupposé que les bons moyens – la « bonne gouvernance » - ne pouvaient que mener aux bonnes fins. Cette approche est la traduction de la domination de l'individualisme libéral dominé par le droit et les mécanismes du marché. On assiste, de part et d'autre de l'Atlantique à une convergence des critiques contre ce modèle et à un retour du républicanisme qui met le bien commun comme finalité de l'action publique. Ce débat a été fondateur des démocraties modernes, de l'Angleterre du XVIIe siècle, à la fondation des Etats-Unis et à la tradition républicaine issue de la Révolution française. L'article envisage comment le management public peut se régénérer aux sources de cette tradition pour tisser le lien rompu entre gestion et politique, en envisageant les conséquences sur la formation des managers publics.

Les actuelles méthodes de mesure des performances sont acontextuelles et ne permettent pas de mesurer l'efficacité des politiques. Elles se traduisent généralement par des classements qui mesurent l'ampleur du problème stratégique, mais elles ne révèlent rien de concret sur la qualité des politiques, et elles sont tout aussi inutiles dans l'identification des meilleures pratiques. L'objectif du présent article est de développer et de valider une méthode composite de gestion du rendement – un mélange d'analyse statistique, d'analyse des résidus et d'études de cas – qui tienne compte du contexte stratégique, établisse un lien entre les résultats et les politiques et facilite l'identification systématique des meilleures pratiques. Dans le présent article, nous allons vérifier cette approche dans le cadre de l'un des problèmes mentionnés dans les objectifs du Millénaire pour le développement, à savoir les taux d'alphabétisation. Remarques à l'intention des praticiens Beaucoup de praticiens tentent tant bien que mal de répondre à la question de savoir comment déterminer si les performances répondent ou non aux attentes. Les mesures classiques des performances peuvent donner une idée faussée de cette question. La méthode présentée dans notre article donne sans doute une meilleure idée de la solidité et de l'efficacité des performances que les mesures classiques du rendement. Elle s'adapte à la diversité du contexte et aux circonstances dans lesquelles les politiques ont été produites.

A l'exemple de la France, de l'Allemagne, de la Suède et de la Grande-Bretagne, pays représentatifs des différentes variantes administratives européennes, l'auteur présente les différents modèles de réformes, les différentes voies de mise en œuvre et les impacts du Performance Measurement à l'échelle locale. L'article s'articule autour de deux axes: les ressemblances et les différences des systèmes de mesure de la performance dans les quatre pays analysés; la mesure des impacts de ces réformes sur l'action administrative grâce aux résultats de recherche empirique. L'analyse et la comparaison des réformes de ces quatre pays ont permis à l'auteur de tirer les conclusions suivantes: une forte culture de la transparence permet une utilisation optimale des réformes locales de mesure et de comparaison de la performance tandis que les démarches obligatoires et hautement standardisées coûtent chères et n'ont pas les effets d'apprentissage souhaités. Remarques pour les praticiens L'étude comparée des quatre pays montre les avantages et les inconvénients des différentes variantes (conception, pilotage et mise en œuvre) du Performance Measurement à l'échelle locale. L'auteur montre que le pilotage (top down versus bottom up; bénévole contre obligatoire), la conception des instruments de mesure, la transparence des informations relatives à la performance ainsi que le soutien ou le déni politique concourent fortement au succès ou à l'échec des démarches de réforme. Dans cette perspective, l'auteur recommande notamment une plus grande utilisation des résultats de mesure de la performance et donc une diminution de la réticence politique et administrative à la transparence.

De nombreuses recherches ont été menées sur l'efficience et l'efficacité des différents modes de prestation de service et de sous-traitance. Dans le présent article, nous développons un modèle de choix de prestation de service faisant la distinction entre les organisations publiques, privées et à but non lucratif et prenant en compte les caractéristiques du service à offrir. L'économie des coûts de transaction s'intéresse essentiellement aux attributs de la technologie utilisée dans la production et aux investissements nécessaires. Dans notre article, nous intégrons dans ce cadre les considérations relatives à la nature organisationnelle des acteurs participant au processus et observons que les caractéristiques de la structure interne et du mode externe de contrôle social des formes organisationnelles les rendent plus adaptées pour offrir certains services plutôt que d'autres. Le modèle se fonde sur deux dimensions : le pouvoir d'incitation et les types d'autorité. Nous nous baserons sur le débat relatif à la sous-traitance pour examiner les implications du modèle pour la faisabilité et l'efficacité des organisations dans la prestation de service. Remarques à l'intention des praticiens Les politiciens et les gestionnaires publics sont quotidiennement confrontés à la question du choix du meilleur moyen de gérer la prestation de service public. Notre étude vise à faciliter ce processus décisionnel en prenant en considération la nature du service et de l'organisation chargée de l'offrir. Les mesures d'incitation offertes par les différentes structures organisationnelles et les types d'autorité concernés doivent être prises en compte. Notre modèle indique que la présence d'une autorité politique faible ou élevée, de même que la présence d'incitants limités ou importants peuvent amener les organisations à confier la prestation de service à des organisations privées, publiques ou à but non lucratif. Lorsque les incitants sont importants et que l'autorité politique est limitée, la prestation de service doit être privatisée.

Les précédentes études ont démontré que la convergence globale apparente entre les réformes de la gestion publique était trompeuse car il existe des différences de taille dans la façon dont les principes de réforme globaux sont mis en œuvre. Ce n'est pas seulement une question de mise en œuvre, mais aussi d'interprétation. Même lorsque les réformes sont similaires sur le plan des mesures administratives qui sont mises en œuvre, elles peuvent avoir des significations politiques et culturelles très différentes en fonction des relations générales entre l'État et la société dans lesquelles elles s'inscrivent. Les analyses transnationales des réformes doivent par conséquent tenir suffisamment compte de l'évolution historique de la situation de l'État et des relations entre l'État et la société civile. Afin de démontrer cette idée, nous comparons dans cet article les réformes de la gestion publique aux Pays-Bas et en Corée du Sud. Remarques à l'intention des praticiens Même si une comparaison transnationale des réformes de la gestion publique peut être une source d'inspiration, il est essentiel de garder à l'esprit que des réformes similaires peuvent avoir différentes significations en fonction du contexte national et peuvent par conséquent se traduire par des politiques, des programmes et des institutions différents. Pour les praticiens en gestion et en administration publique, cela veut dire qu'avant d'importer des « bonnes » pratiques d'ailleurs, il est impératif d'examiner la manière dont ces pratiques s'inscrivent dans des développements historiques plus larges dans le pays d'origine et dans quelle mesure les conditions dans le pays de destination sont différentes.