Contenu du sommaire : Fiscalité des ménages et des entreprises

La hausse des prélèvements obligatoires en France soulève de nombreuses interrogations sur le bien fondé de notre système fiscal. De nombreuses propositions de réformes fiscales ont été faites. Pour les discuter, l'OFCE a organisé le 20 mai 2014 une conférence de consensus sur la fiscalité des ménages et des entreprises. Cet article en publie le compte-rendu. Le premier débat a porté sur la fiscalité des entreprises qui devrait sans doute être rendue moins lourde et moins compliquée. Le deuxième sur la fiscalité écologique s'accorde sur l'objectif d'une montée en puissance rapide et programmée. Le troisième sur la fiscalité des ménages montre que la complexité actuelle permet une progressivité importante, ce qui rend difficile les réformes simplificatrices. Enfin, le dernier débat explore les enjeux de la fiscalité des revenus du capital dont le caractère redistributif doit être maintenu, ce qui réduit considérablement les possibilités d'ajustement.

Cet article cherche à apprécier si en dépit de la nature mixte du CICE – un crédit d'impôt adossé à une baisse indirecte du coût du travail – des résultats en termes de compétitivité sont prévisibles. Il montre que l'effet du CICE sur l'emploi devrait être plus limité que des mesures comparables comme l'allégement sur les charges patronales des travailleurs à bas salaires, alors qu'en revanche, le CICE bénéficie plus aux entreprises exportatrices. Par ailleurs, l'observation d'une prime de salaires dans le groupe des exportateurs montre le rôle important de la compétitivité hors-prix dans la décision d'exporter, en particulier pour les groupes d'entreprises bénéficiant le plus du CICE. En parallèle avec les évaluations initiales fournies par l'INSEE indiquant une place prépondérante de l'investissement dans l'allocation du gain CICE par les entreprises (voir Gorin et Renne, 2014), nos résultats suggèrent que le CICE devrait avoir un effet positif sur les performances à l'exportation à travers une amélioration des marges et de la compétitivité hors-prix. Les résultats descriptifs montrent que le CICE cible les entreprises les plus « nécessiteuses » : celles qui ont des marges faibles, des contraintes d'investissement élevées, des contraintes pour entrer sur les marchés d'exportations, et des exportations en valeur plus faibles.

D'après nos évaluations, un tiers des prélèvements obligatoires (PO) français (14,1 points de PIB) est à la charge des entreprises. Ces PO sont constitués pour près des deux tiers par des cotisations sociales et pour le reste par des impôts (2,5 points de PIB d'impôts sur la production et 2,5 points de PIB d'impôts sur les bénéfices). Si ce niveau est élevé par rapport à ceux observés ailleurs chez nos partenaires (9,4 points de PIB en moyenne dans les pays de l'OCDE), il est en revanche particulièrement stable, notamment par rapport au cas italien ou espagnol. L'écart de PO s'explique principalement par un poids plus important des cotisations sociales à la charge des entreprises, poids toutefois insuffisant pour expliquer les pertes de compétitivité de la France. Après avoir rappelé les effets sur l'économie française à attendre du CICE et du Pacte de responsabilité qui constituent un choc d'offre positif financé par un choc de demande négatif de même ampleur, nous formulons quatre propositions de réforme de la fiscalité des entreprises : 1 - instaurer une assiette de l'impôt plus large et des taux nominaux plus bas ; 2 - financer les prestations universelles par de l'impôt et non par des cotisations ; 3 - basculer les cotisations employeurs sur les cotisations salariales ; 4 - cibler les incitations fiscales vers une liste de dépenses liées à la compétitivité comme l'innovation et la R&D, la protection des brevets et certificats, la formation, la transition écologique ou encore les pôles de compétitivité. Cela permettrait de cibler davantage les aides aux secteurs exposés et aux entreprises innovantes et de favoriser ainsi la compétitivité de l'économie française.

Actuellement, la fiscalité environnementale française répond moins à une finalité écologique qu'à un objectif plus traditionnel de fiscalité de rendement. Les signes manifestes de cette inadéquation sont la très grande part prise par la fiscalité de l'énergie et le faible niveau de la plupart des taux de taxe, qui souvent ne frappent qu'implicitement les produits polluants. Réformer la fiscalité française supposerait de la « verdir » dans son ensemble en appliquant des taux de taxes en relation avec les dommages marginaux. La réussite de la réforme et son acceptation par les contribuables sont conditionnées par le mécanisme de redistribution associé, les efforts de pédagogie et d'information, la transparence mais aussi, paradoxalement, par l'audace des mesures prises.

Le passage de la théorie à la pratique est un exercice difficile en matière de taxe carbone. Cet article explique pourquoi des projets ambitieux de taxe carbone sont en général tous voués à l'échec. Les expériences passées montrent que les coûts d'ajustement individuels sont perçus comme immédiats et très élevés alors que les bénéfices sont perçus comme faibles, incertains et tardifs, ce qui engendre une vive opposition tant des ménages que des entreprises. Pourtant le double dividende – réduction des émissions de CO2 et gains en emplois – est potentiellement élevé. Une solution est d'inscrire la question de la taxation écologique dans une vision globale des finances publiques et de la gérer comme une composante d'un nouveau contrat social. La période actuelle de bas cours du pétrole y est favorable. Il faut la saisir avant que cette fenêtre d'opportunité ne se referme.

Les économistes ne sont pas d'accord entre eux. Ils ne sont pas d'accord sur cette absence de consensus et ils ne sont pas d'accord sur les raisons de ce désaccord. Certains pensent que leur désaccord provient principalement de différences sur les valeurs, mais des études montrent également une absence de consensus sur les faits. Les économistes apparaissent excessivement confiants dans leurs estimations, un biais classique d'expertise. En s'appuyant sur l'exemple de la fiscalité, l'article souligne que la distinction faits/valeurs est trop réductrice. Concernant les questions distributives, il n'y a pas de mesures neutres du point de vue des valeurs. Ce qui est mesuré dépend souvent de l'écart à une norme. La mesure est ainsi la différence entre les faits et les valeurs. Elle n'est donc ni entièrement normative, ni simplement descriptive. De plus, les paramètres estimés par les économistes n'ont de sens qu'au sein d'un modèle donné. Or, le désaccord porte non pas seulement sur les paramètres mais sur le modèle lui-même, ou le paradigme, c'est-à-dire sur le choix d'hypothèses simplificatrices pertinentes. Il existe aussi un enchevêtrement de questions normatives et positives dans le choix d'un modèle.

Cet article explore le sujet de la fiscalité du capital. Trois niveaux d'analyse sont privilégiés. Le premier niveau concerne les multiples façons de taxer le capital (revenu ou valeur du capital, imposition proportionnelle ou progressive et temporalité de la taxe) et présente les particularités françaises dans un contexte européen hétérogène. Le second axe d'étude s'intéresse aux principales propriétés dynamiques induites par cette fiscalité : principe d'équivalence avec une taxe sur la consommation, double taxation si taxation du revenu nominal, neutralité de l'impôt sur la valeur du capital si taxation homogène, risque de taxation confiscatoire si déconnection entre taxation de la valeur et revenu. Pour terminer, le dernier niveau d'analyse dresse un bilan du débat sur le niveau optimal de taxation du capital en s'appuyant sur les enseignements de la littérature. Les débats sont regroupés en huit thèmes : (1) la double taxation, (2) la croissance optimale, (3) la propriété, (4) la concurrence fiscale, (5) les arguments tutélaires, (6) la mesure de la plus-value, (7) la complexité et (8) la stabilité fiscale.

Les débats récents sur la fiscalité du patrimoine ou du capital, qui privilégient les impôts prélevés du vivant des propriétaires, ne permettent pas de dégager un consensus minimal entre spécialistes. Notre approche vise, a contrario, à réhabiliter sous une forme rénovée un impôt sur les transmissions devenu de plus en plus impopulaire. Le dispositif Taxfinh (Tax family inheritances) propose une taxation progressive sensiblement plus lourde des seuls héritages familiaux – à l'exception des transferts inter vivos et des legs caritatifs ; il entend conjointement développer et encourager les moyens légaux d'échapper à cette surtaxe en renforçant les possibilités de donner ou de consommer son patrimoine sur les vieux jours. Ce dispositif présente de nombreux avantages par rapport à l'impôt successoral traditionnel et devrait se révéler moins impopulaire, plus équitable et moins distorsif. Surtout, il constitue dans des pays comme la France la réponse la plus appropriée à une situation patrimoniale dommageable, qui se traduit notamment par un âge de plus en plus élevé des héritiers. Et il pourrait être introduit au départ dans un seul pays, à titre d'exemple, sans présenter les mêmes inconvénients qu'un impôt annuel sur la richesse dont la réussite suppose une coopération internationale étroite au plan fiscal.

La grande réforme fiscale est l'arlésienne du débat économique en France, souvent évoquée sans que son contenu et ses objectifs soient clairement explicités. Elle peut d'autant plus faire l'unanimité que chacun lui donne un contenu différent, entre réduire les impôts (ce qui suppose de réduire encore plus les dépenses publiques) et les rendre plus progressifs. La fiscalité française prélève 46 % du PIB ; les dépenses publiques primaires représentent 50 % du PIB potentiel. Ce haut niveau constitue un choix de société qu'il faut maintenir ; le système fiscal français est déjà fortement redistributif ; les revenus du capital sont taxés comme ceux du travail ; la France est l'un des rares pays où les inégalités de revenus ne se sont pas fortement accrues dans la période récente. L'article analyse, impôt par impôt, les réformes possibles et discute leur opportunité. Il montre, en particulier, qu'il est vain de remplacer des cotisations sociales employeurs par de la TVA ; qu'il est souhaitable mais délicat d'augmenter la fiscalité écologique. La fiscalité française doit rester familiale, la fusion IR-CSG n'est pas nécessaire, il faut repenser les dépenses fiscales et surtout supprimer tous les mécanismes permettant l'optimisation fiscale des ménages et des entreprises. La fusion PPE-RSA activité est délicate. Un éventuel choc de compétitivité (une forte réduction des cotisations et impôts des entreprises financée par une hausse de la CSG) ne doit être entrepris que dans un cadre européen.