Contenu du sommaire : Numéro spécial sur la gestion stratégique des administrations publiques

Comme champ de connaissance, la stratégie est enseignée et pratiquée depuis plus d'un demi-siècle. Cependant, l'efficacité de la stratégie des administrations publiques, ne fait toujours pas consensus. Ce dossier thématique de la Revue internationale des sciences administratives est consacré à des recherches avancées qui stipulent qu'à l'ère de la gestion par résultats les dirigeants publics doivent miser sur une approche processuelle de la stratégie. Ce faisant, l'accent est mis sur la complexité des processus stratégiques qui permettent de pérenniser les administrations du bien commun, l'intérêt général et les services publics par les résultats même de l'action publique. Abordée d'un point de vue processuel, la stratégie des administrations publiques suppose alors, de la part des analystes et des dirigeants publics, une meilleure prise de conscience des spécificités des organisations de l'État. Plus particulièrement, des connaissances approfondies des façons dont interagissent les agents publics avec les valeurs, les structures, les cadres règlementaires et les outils administratifs qui pérennisent les administrations publiques.

Depuis plusieurs années, se mettent en place en France des politiques publiques territorialisées d'innovation et de développement économique (politiques de clusters notamment), menées par des acteurs variés, qu'il s'agisse de l'Etat ou des diverses collectivités territoriales. Il en est résulté sur les territoires des systèmes complexes d'acteurs dont on peut interroger la coordination et les performances. Comment en outre, dans ces conditions, la convergence de stratégies publiques est-elle assurée ? Ce questionnement, qui renvoie notamment aux problématiques de la gouvernance multi-niveaux, s'appuie sur une étude empirique menée dans trois régions françaises, qui visait à caractériser le fonctionnement de ces systèmes territoriaux d'innovation et à en proposer des modalités d'amélioration. Sur la base de ce cas, nous caractérisons les sources de la complexité apparente du système, et montrons que, contrairement aux discours qui appellent à la réduction du nombre de « structures », la mise en place de nouveaux dispositifs de coordination, au-delà de l'harmonisation des fonctionnements, a pour effet complémentaire de constituer des espaces et des procédures permettant la formulation progressive d'une stratégie collective des acteurs publics sur le territoire.La présente recherche propose un diagnostic sur les difficultés de coordination de diverses politiques de clusters qui coexistent au niveau d'un territoire régional, ce qui peut guider les praticiens concernés, en matière de conception des politiques publiques. Mais il propose surtout aux responsables publics régionaux des modalités possibles de coordination, qui doivent leur permettre la construction de stratégies de développement économique plus intégrées et informées, sans pour autant augmenter la complexité ressentie par les acteurs bénéficiaires, à savoir les entreprises.

Bien qu'expérimentés au sein des organisations publiques depuis plus d'une trentaine d'années, la planification et le management stratégique suscitent toujours un certain de nombre de questionnements et de doutes quant à leur capacité à améliorer la performance publique. L'objet de cet article est de s'interroger sur les processus de formation de la stratégie en milieu public et sur le type d'approche stratégique le plus en adéquation avec les caractéristiques de ce secteur. Pour ce faire, et dans un premier temps, une grille d'analyse théorique, fondée sur les trois principales approches de la stratégie dans le secteur public est élaborée. Dans un second temps, une étude cas exploratoire est conduite et met en évidence un processus stratégique complexe qui allie et alterne des logiques décisionnelles rationnelle, collaborative et politique, ainsi qu'un développement planifié et incrémental.Cette recherche met en évidence la nécessité de combiner différentes logiques et approches dans le pilotage stratégique des organisations publique : une logique rationnelle, une logique politique et une logique collaborative. Il est notamment souligné l'importance pour les managers publics de développer des compétences en matière de développement et de gestion de réseaux interorganisationnels et de relations interpersonnelles. La capacité à créer des interactions entre une diversité de parties prenantes, internes et externes, à mobiliser et orienter l'intelligence collective vers la définition et la mise en œuvre de projets et de politiques publics représente une composante clé du management stratégique des organisations publiques.

Notre étude porte sur les relations entre élus et gestionnaires dans le contexte de la gestion des services locaux. Nous analysons l'interface politico-administrative à l'aide de la théorie de la construction du sens de Weick. Notre recherche, basée sur le cas de la gestion des services d'eau à Montréal, montre que la perte d'expertise dans la fonction publique, jumelée au manque de vision politique, entraînent une inadéquation entre les actions envisagées par les gestionnaires et les ressources disponibles. L'expression de la finalité organisationnelle par le politique est nécessaire à une influence réciproque dans l'élaboration des politiques publiques. Cette collaboration, ou complémentarité, permet la construction de sens commun essentielle à un diagnostic de gestion centré sur la mission organisationnelle et à un pilotage stratégique arrimé aux recommandations de la fonction publique.Pour des infrastructures peu accessibles et peu visibles comme celles de l'eau, l'écart est parfois grand entre l'interprétation que font les gestionnaires sur le terrain et celle que font les citoyens et les élus, ce qui complique le processus d'élaboration de sens commun. Les élus doivent pouvoir compter sur une fonction publique compétente qui leur transmet des informations fiables, leur permettant d'effectuer des arbitrages selon la meilleure connaissance possible de la situation. Il est par ailleurs dans l'intérêt général que les élus maintiennent un pilotage stratégique de l'activité eau afin de faciliter l'arrimage de l'action publique à la vision politique.

Les stratégies d'activation des milieux locaux que préconisent de multiples politiques centrales sont confrontées à des défis majeurs d'évaluation de leur performance. À partir d'une analyse de dix expériences québécoises d'approche territoriale intégrée dans la lutte contre la pauvreté, cet article propose une grille d'observation des divers effets possibles d'une stratégie locale caractérisée par un processus partenarial et un foyer collectif. La performance inclut tous les effets, appréhendés aux niveaux micro, méso et macro, non seulement dans les réalisations anticipées, mais aussi sur les trois dimensions de processus particulières à ce type de stratégie : le maintien en tension des ressorts de l'activation locale, la bonification des ingrédients productifs locaux et l'apprentissage de la cohérence stratégique. Cette vision de la performance collective sort les gestionnaires publics de leur zone de confort. Par-delà les compétences collaboratives maintenant bien documentées dans la littérature, elle les amène à développer une mentalité d'investisseur, à devenir des logisticiens du collectif et pas seulement des prestataires efficaces de service.Les gestionnaires publics se sentent parfois démunis dans des stratégies d'action collective locale, car leur performance est à la merci des contributions de multiples partenaires aux logiques d'action différentes de la leur. Les propos de cet article pourraient les rendre plus sereins, en détaillant les multiples facettes possibles de la performance dans des stratégies collaboratives locales et en cernant les sources systémiques de blocage dans leur engagement.

La délégation des tâches publiques à des organes indépendants reste une caractéristique déterminante des programmes de réforme contemporains, tant dans les pays développés que dans les pays en développement. Le rôle et la capacité des mandants politiques et administratifs (les ministres et les départements d'État) à contrôler le vaste réseau d'organes indépendants dont ils sont officiellement responsables constitue dès lors une question essentielle dans le monde universitaire, mais pas seulement. À l'approche des élections générales de 2010 au Royaume-Uni, l'« énigme des quangos » (ces organismes non-gouvernementaux quasi-autonomes) est apparue comme une thématique majeure, et les trois grands partis se sont engagés à rétablir l'équilibre des forces au profit des ministres et des départements responsables. Dans cet article, nous présentons les résultats du premier grand projet de recherche visant à suivre et examiner le processus de réforme ultérieur. Ce projet fait apparaître une évolution frappante dans les relations de contrôle interne, avec l'abandon du modèle dit des « mauvais parents » d'avant les élections au profit d'une situation interne beaucoup plus stricte, qui fait aujourd'hui l'objet de critiques de la part des organes indépendants de microgestion. Cette évolution dans l'équilibre des forces et la manière dont elle s'est produite apportent un éclairage nouveau sur l'interaction entre différentes formes de gouvernance et présente une importance non négligeable sur les plans théorique et comparatif.Pour les professionnels qui travaillent dans le domaine de la gouvernance à distance, notre article contient trois observations importantes. Premièrement, un exécutif central disposant de ressources suffisantes est essentiel pour orienter la réforme compte tenu des difficultés de mise en œuvre des réformes dans un contexte d'austérité. Deuxième ment, ceux qui sont chargés d'appliquer la réforme vont aussi devoir prendre en considération les diverses conséquences des réformes imposées par le centre, susceptibles de donner lieu à des approches différentes d'un département à l'autre en matière de gouvernance à distance. Troisièmement, réformer la gouvernance à distance peut nuire à la qualité des relations, et ceux qui travaillent dans le domaine devront atténuer ces problèmes moins tangibles s'ils veulent faire aboutir les choses.

L'article qui suit examine l'influence de deux types d'indicateurs sur le succès professionnel des fonctionnaires dans la bureaucratie ministérielle fédérale allemande. Si le ‘signal de compétence' reflète une expertise bureaucratique dans le sens à la fois de dextérité politique et de compétences en gestion administrative, le ‘signal d'intention' renvoie à la politisation partisane. Les données sont issues des biographies de 341 fonctionnaires des deux grades les plus élevés dans les ministères fédéraux et la chancellerie, qui ont été en fonction entre 2002 et 2013. En tenant compte du genre, de l'éducation formelle et des carrières, nous avons pu identifier des preuves manifestes pour le ‘signal d'intention', tandis que le ‘signal de compétence' ne joue qu'un rôle mineur. L'effet d'accélération du ‘signal d'intention' sur les carrières administratives augmente avec le temps.Quelle est l'importance de la loyauté politique pour les hauts fonctionnaires dans les bureaucraties de mérite ? Le présent article étudie la relation entre le principe de mérite et la politisation de la bureaucratie fédérale allemande. En analysant l'importance de certaines étapes de la carrière, l'on découvre des preuves manifestes de politisation. L'emploi dans des fonctions signalant la loyauté politique accélère les carrières d'officiers ministériels, même si les données démontrent également qu'il n'y a pas de ‘voie rapide' distincte vers les fonctions administratives dirigeantes en Allemagne. De plus, notre analyse révèle une sous-représentation des femmes dans les hautes fonctions administratives, ainsi qu'une dominance persistante des juristes. Au niveau des carrières, des différences considérables entre secrétaires d'État et directeurs généraux sont évidentes.

Le présent article examine la possibilité que des normes communes pour les rapports d'audit de gestion donnent lieu à une amélioration de l'objectivité et de l'imputabilité, avec en corollaire une réduction du « décalage en matière d'attentes des audits » et une contribution à la bonne gouvernance au sein des gouvernements locaux. Inspiré par le modèle d'audit de gestion externe britannique et au vu de la situation actuelle en Espagne, plusieurs hypothèses sont formulées dans lesquelles l'audit d'une série d'aspects relevant des domaines de la gestion des finances, de la conduite des activités et de la gestion des ressources permettent d'améliorer l'imputabilité suite aux rapports d'audit. Ces hypothèses sont mises à l'épreuve au moyen d'une étude adressée aux auditeurs internes et externes du gouvernement local espagnol. L'importante adhésion à ces aspects dans les réponses du sondage entraîne leur inclusion dans le contenu des rapports d'audit. De plus, ce contenu est simplifié par un facteur d'analyse pour correspondre à des municipalités de plus petite taille, et une contribution pratique est fournie sous la forme d'un modèle de rapport d'audit externe.Dans le présent article, nous identifions un contenu minimal pour les rapports d'audit externes établis pour le gouvernement local espagnol, fournissant ainsi un modèle possible. Ce contenu rassemble divers aspects de l'administration publique à examiner par les auditeurs externes. La proposition trouve sa source dans l'expérience internationale et est validée, pour le contexte espagnol, par les résultats de l'étude. Nous pensons qu'il est ainsi possible d'améliorer la capacité des rapports à obtenir une imputabilité et à contribuer à combler le « décalage en matière d'attentes des audits ». La simplification du contenu des rapports entreprise vise à une mieux adapter le travail d'audit à la situation des petites municipalités.

La présente étude fournit des preuves empiriques de la manière dont les différences institutionnelles influencent les décisions budgétaires scolaires, en utilisant des données recueillies au moyen d'un panel de 178 arrondissements scolaires primaires et secondaires du New Jersey entre 1996 et 2007. Les conclusions dégagées par le modèle de Newey-West, corrigeant l'hétéroscédasticité et la corrélation sérielle, étayent notre hypothèse selon laquelle les arrondissements dont les conseils scolaires sont élus (arrondissements de type II) sont plus susceptibles de s'avérer plus efficaces dans la réduction des dépenses scolaires que ceux dont les conseils scolaires sont désignés (arrondissements de type 1). En visualisant les systèmes scolaires à la lumière de la nouvelle économie institutionnelle, la présente étude postule que les différences institutionnelles en matière de gouvernance sont cruciales pour entraîner des différences au niveau des décisions budgétaires en affectant les structures d'incitation auxquelles les agents de l'État sont confrontés, ainsi que les coûts de transaction et d'agence.À ce jour, la question de l'impact des différences institutionnelles sur les décisions budgétaires locales a constitué un élément de débat permanent parmi de nombreux chercheurs et praticiens dans le domaine de l'administration publique. La présente étude implique qu'en tant que structure d'incitation efficace et mécanisme de contrainte, les institutions électorales directes dans les arrondissements scolaires peuvent constituer un outil utile pour contrôler la hausse des dépenses liées à l'éducation en imposant une imputabilité sans équivoque aux conseils scolaires pour la prise de décisions budgétaires. Les décideurs devraient réfléchir à des stratégies réalistes accompagnées de changements institutionnels dans une situation où les gouvernements locaux sont confrontés au défi de gérer leur budget avec efficacité tout en subissant des pressions fiscales.

Dans la présente étude, nous examinons les principales problématiques observées dans la privatisation des services de police locale en nous intéressant aux pressions économiques et politiques en faveur de la privatisation de la police et aux questions de qualité et d'imputabilité d'une police privatisée. Plus précisément, les auteurs tentent de déterminer si la rentabilité attendue de la privatisation de la police l'emporte sur l'un des effets indirects majeurs, à savoir la confusion grandissante concernant la surveillance policière et les incertitudes considérables dans le domaine de l'imputabilité. Ils analysent les décisions de justice rendues aux États-Unis qui portent sur la question de savoir si les protections constitutionnelles s'étendent à la conduite de la police privée. Les décisions de justice pertinentes indiquent que la confusion risque de s'aggraver encore et que les décideurs locaux devraient sans doute être plus vigilants s'ils décident de privatiser les services de police. Si la privatisation de la police intervient à tous les niveaux de gouvernement, la présente étude s'intéresse plus particulièrement au niveau municipal, celui-ci présentant bien plus d'agences de police locale que tout autre niveau de gouvernement. Nous commencerons par faire le point sur les motivations à l'origine de la privatisation de la police et nous pencherons ensuite sur les effets indirects possibles, en particulier les questions d'imputabilité. Ces informations seront utiles aux décideurs locaux dans la mesure où l'imputabilité et la rentabilité sont des questions importantes lorsque l'on envisage une privatisation de la police. Les représentants locaux pourront ainsi mieux faire face aux pressions en faveur de la privatisation des services de police locale et aux éventuelles questions juridiques soulevées par l'effort de privatisation.

Même si les chercheurs et les praticiens dans le domaine de l'administration publique s'intéressent à la nature des entreprises sociales dont accouche le secteur à but non lucratif, rares sont les recherches qui ont été menées sur le rôle joué par les pouvoirs publics pour aider les entreprises sociales potentielles à transformer des organismes à but non lucratif en entreprises sociales. La présente recherche s'intéresse au phénomène mondial d'entrepreunariat social en analysant les programmes d'entreprise sociale dirigés par l'État en Corée du Sud. Quelle est la politique appliquée en Corée du Sud en ce qui concerne les entreprises sociales appuyées par l'État ? Quel rôle joue le gouvernement dans la promotion des entreprises sociales en Corée du Sud ? Quels sont les facteurs qui influencent l'efficacité des entreprises sociales appuyées par l'État en Corée du Sud ? Les résultats de cette étude indiquent que l'appui de l'État aide les organisations à but non lucratif à faire face aux différents obstacles qui peuvent conduire à l'échec des organisations à but non lucratif dans des sociétés comme la société sud-coréenne. Les observations de l'étude confirment que le point de vue de Salomon concernant le gouvernement tiers (« third-party government ») et la théorie de l'échec des organisations sans but lucratif justifient l'intervention de l'État, ce qui voudrait dire que les gouvernements peuvent effectivement amener les organisations à but non lucratif à vaincre la propension à l'échec en leur fournissant les ressources nécessaires.Nous avons constaté, dans notre étude, que l'aide publique en faveur des petites organisations à but non lucratif pouvait faciliter la croissance de la société civile dans les pays d'Asie orientale. Notre étude sur la politique relative aux entreprises sociales appuyées par l'État à Séoul, en Corée, apportera aux décideurs un modèle stratégique pour la conception de leurs programmes en vue d'étendre les services sociaux offerts par les acteurs non étatiques. Et les politiques relatives aux organisations sans but lucratif appuyées par l'État permettront aux organismes publics d'orienter et d'étendre les services sociaux sans devoir créer de nouvelles agences. Cependant, nous avons aussi constaté que l'approche administrative obligatoire ne prend pas toujours en considération les difficultés quotidiennes rencontrées par les organisations à but non lucratif.