Contenu du sommaire : Dossier : Pour une sociologie des rapports publics. Effets symboliques et configurations d'écriture des outils d'aide à la décision

Cet article fait le point sur les recherches dédiées aux « rapports publics » menées en analyse des politiques publiques et dans les champs voisins. Il propose une définition de cet objet et suggère deux portes d'entrée complémentaires dans son analyse. Contre une vision instrumentale des rapports, nous pointons d'abord leurs effets symboliques. Nous attirons l'attention sur leur diversité. A court terme, les rapports peuvent influencer la légitimité des acteurs prenant part à leur rédaction et modifier certaines caractéristiques du processus de décision (sa rapidité, son ouverture, etc.). Dans le temps long, ils peuvent contribuer à des processus d'apprentissage et de sédimentation des discours. L'article suggère ensuite des pistes permettant d'expliquer la production des effets symboliques. Nous soulignons le rôle des « configurations d'écriture » qui subsument les institutions multiniveaux contraignant le processus de rédaction des rapports publics (propriétés sociales des rédacteurs, culture et image publique de leur organisation, etc.). Sans aller jusqu'à expliciter les liens qui unissent un effet à une configuration, nous offrons ici une grille d'analyse des facteurs explicatifs potentiels.

L'article montre le travail institutionnel au fondement de la vie des rapports publics, depuis leur production jusqu'à leur réception. Il prend pour exemples les rapports du Conseil économique, social et environnemental et de la Cour des comptes. Avec une approche fondée sur la sociologie des institutions, la comparaison révèle deux différents styles de rapports, soit deux types d'identités institutionnelles : la Cour des comptes se présente comme une organisation bureaucratique de hauts fonctionnaires, tandis que le CESE se donne à voir comme un parlement de la société civile organisée. En second lieu, les deux institutions, qui n'ont pas de pouvoir coercitif et qui subissent des critiques sur leur inefficacité ou leurs partis pris, doivent donner un sens à leurs rapports, orienter la réception de leurs différents publics, et convaincre de l'utilité de leur travail. En outre, elles doivent montrer que leurs constats et recommandations sont légitimes. L'article s'arrête enfin sur les luttes au sein des institutions et sur les contraintes qui pèsent sur les acteurs dans la définition de leur rôle. Ceux-ci s'accordent sur un nombre relativement limité de pratiques acceptables. Les règles et l'identité institutionnelles contribuent ainsi à orienter la forme, le style d'écriture, le cadrage et, ce faisant, le contenu des rapports.

L'article décrit la genèse d'une innovation bureaucratique controversée en analysant la négociation du mandat du groupe de travail de l'OCDE à l'origine de la première publication d'un rapport sur les dépenses de santé des pays membres en 1985. L'auteur du rapport – décrit comme un « entrepreneur-frontière » – parvient, en multipliant les contacts dans les bureaucraties nationales, dans les champs universitaires et auprès d'autres organisations internationales, à intéresser plusieurs pays à son travail d'établissement d'une base de données des dépenses de santé des pays membres. Il compense ce faisant le désintérêt de sa hiérarchie pour son travail. Dans le contexte d'une lutte entre le département social et le département économique de l'OCDE pour fixer une explication de la « crise de l'État-providence » au début des années 1980, le travail sur les dépenses de santé est finalement imposé, par les pays membres les plus puissants alliés à la division économique, comme un moyen consensuel pour limiter les prérogatives du groupe de travail sur les affaires sociales. L'article éclaire ainsi la genèse institutionnelle et statistique d'un lieu commun sectoriel selon lequel les politiques de santé doivent avant tout limiter les dépenses de ce secteur d'action publique.

Les études sont un passage obligé des politiques urbaines. Commanditées par les pouvoirs publics auprès d'entreprises le plus souvent privées, elles aboutissent systématiquement à des livrables sous forme de rapports. Alors que ces rapports sont censés éclairer le décideur dans ses choix d'aménagement de la ville, les acteurs de la mise en œuvre des politiques locales font pourtant régulièrement le procès de leur inutilité, malgré leur grand nombre. Cet article vise à comprendre la décision dans les politiques urbaines à partir de l'analyse de la rédaction de ces rapports, en cherchant à dépasser le simple constat d'une mise en récit légitimante. Il part d'une observation ethnographique des rédacteurs au travail pour voir comment ils luttent contre cette critique d'inutilité et étudier les effets recherchés de leurs écrits. Face à une configuration d'écriture contraignante de nature marchande, cette observation montre le changement de rôle de ces rédacteurs qui cherchent davantage à être des consultants accoucheurs de projets que des experts neutres. Ils rédigent alors des rapports, vus comme des outils, sous des formes variées en cherchant à leur conférer des fonctions différentes. Cet article identifie ces fonctions et montre comment ces dispositifs sociotechniques s'inscrivent dans les modalités contemporaines de l'action publique urbaine et participent à transformer la décision en pouvoir.

A partir d'une recherche doctorale comparée France-Canada, nous étudions les effets différenciés des rapports publics consacrés à la prison et au pénal et la diversité des usages qui en sont faits par les élites politico-administratives. Les rapports ne rencontrent pas le même écho auprès des acteurs politiques et administratifs des deux pays. Nous mettons en évidence, premièrement, que la capacité des rapports à pénétrer la sphère politique est fonction des propriétés sociales de leurs rédacteurs. En France, où la sécurité publique est un enjeu politique conflictuel de premier plan, les rapports ont servi de cautions techniques à des projets gouvernementaux axés sur la répression et l'expansion du parc pénitentiaire, plutôt qu'à éclairer le débat. Au Canada, dans un contexte de relative stabilité du système politique et de moindre politisation de la sécurité publique, rapports administratifs et parlementaires se sont succédé pour asseoir une tradition de modération pénale. Cet article montre qu'un affrontement modéré entre les camps idéologiques en compétition pour le pouvoir constitue un terreau plus favorable à la stabilisation d'un référentiel d'action publique.

Au Canada, les provinces du Québec et de la Colombie-Britannique ont réformé (en 2013 et 2011 respectivement) leurs dispositifs d'enquête sur les policiers impliqués dans un incident grave, un domaine de politique publique historiquement résistant au changement. Chaque fois, des enquêtes publiques ont occupé une place importante dans le débat. Cet article se sert de deux séries de rapports comme point d'entrée pour mieux comprendre, dans une perspective de long terme, la contribution de ces enquêtes au changement. Il montre qu'elles s'inscrivent dans un processus d'institutionnalisation des idées qui a débouché sur l'émergence de récits de politique publique favorables au changement en matière de contrôle externe de la police. L'article comporte deux volets. Le premier met en évidence un processus collectif qui se traduit par l'assemblage d'énoncés définissant le problème et la légitimation d'une solution. Plus généralement, il donne également à voir comment les rapports font eux-mêmes partie des configurations d'écriture influençant les écrits subséquents. Le second volet met en lumière la façon dont deux rapports parachèvent ce processus en proposant des récits de politique publique complets et expose brièvement comment ces derniers ont été repris dans les cadrages mis de l'avant par les acteurs mobilisés en faveur du changement.