Contenu du sommaire : Dossier. Vivre la crise et préparer le monde d'après : l'administration en mode Covid

« L'autorité vient d'en haut, la confiance vient d'en bas », disait Sieyès. Avons-nous encore, en France, un haut et un bas ? L'autorité, contestée, n'ose plus s'exercer ; la confiance se délite non seulement entre l'État et les citoyens, mais au sein de l'État et entre les citoyens. Comment réinventer ces deux pivots de la vie collective ? Sans doute faut-il d'abord prendre acte de leur reconfiguration à l'âge démocratique : l'autorité ne tombe plus du ciel et la confiance n'est plus une « grâce ». Il faut ensuite admettre qu'elles exigent toutes deux un travail difficile et constant de clarification de la décision pour tous : élus, administration, citoyens.

La crise de la Covid-19 amplifie des tendances géopolitiques qui préexistaient à la pandémie, au premier rang desquelles la rivalité sino-américaine ou la montée de la géoéconomie et des enjeux globaux. Toutefois, l'ampleur des conséquences de la crise ne se fera connaître qu'à moyen terme. La configuration du « monde d'après » dépendra aussi beaucoup des résultats de l'élection présidentielle américaine. La crise rend à la fois plus nécessaire et plus difficile la coopération internationale, et invite donc les partisans du multilatéralisme à intensifier leurs efforts.

L'épidémie de coronavirus est venue amplifier l'une des crises les plus fondamentales de notre temps, celle de la démocratie. Désormais, la question de la liberté est au cœur des affrontements entre démocraties et démocratures, entre régimes autoritaires et nations libres. Dans la nouvelle guerre froide qui se joue actuellement, l'Occident apparaît divisé, fragilisé par une crise sanitaire, économique et sociale. Les démocraties doivent faire face à des puissances qui menacent chaque jour son existence même.

Comment l'Allemagne a-t-elle pu, au début de la crise, sauvegarder des vies avec un système de santé complexe, lourd et très décentralisé par rapport à celui de ses voisins ?Le système fédéral de santé, organisé sur la base d'agences de santé locales (Gesundheitsämter) dans les circonscriptions et les villes, a fonctionné selon le strict principe de subsidiarité. Ainsi, sans avoir besoin de directives du gouvernement fédéral de Berlin, le système a commencé à tester d'office, dès l'apparition du virus, et a pu arrêter assez tôt les chaînes de propagation. Le manque de digitalisation et de personnel dans le système l'a toutefois rapproché de ses limites d'efficacité.Le système politique : la gouvernance, basée sur une démarche commune du gouvernement fédéral et des 16 gouvernements des Länder, a, contre toute attente, bien fonctionné, parce que la Chancelière a su agir en chef, tout en tenant compte des conseils des scientifiques, et a pu compter sur la très grande confiance des Allemands en elle.L'économie allemande a été relancée dès le mois de mars avec un budget fédéral supplémentaire, qui a fini par s'élever à 218,5 Mrd € et a évité ainsi de grands dégâts dans la vie économique, industrielle et sociale du pays.

Les premières réactions de l'Union européenne face à la crise sanitaire qui l'a prise à la gorge dès la fin de février 2020, avaient toutes les allures d'un fiasco. Aux yeux des citoyens européens, particulièrement les premiers et les plus touchés comme en Italie, la déception a même fait place à la colère. Un spectacle analogue de désordre était donné jusqu'en mai 2020 par le Conseil européen incapable de s'accorder sur les modalités d'un plan commun de relance face à une récession qui s'avérait comme la pire depuis l'après-guerre. Pourtant, quelques mois plus tard, Ursula von der Leyen pouvait, dans son discours sur l'état de l'Union, tirer un bilan plus qu'honorable de la gestion globale de la crise par la Commission européenne, ensemble avec les 27 États membres. L'auteur cherche d'abord à comprendre les causes de ce contraste qui se trouvent en grande partie dans la nouvelle gouvernance de l'Union instaurée depuis le Traité de Lisbonne en vigueur depuis 2009. Tout en renforçant la légitimité des institutions, elle a rendu beaucoup plus complexe les mécanismes de prise de décision. Le rôle du couple franco-allemand en est encore renforcé même si son influence se trouve plus diluée. Face aux nouveaux défis que fait peser sur l'Union son environnement extérieur, la crise sanitaire a aussi mis en évidence des atouts, en particulier la résilience du marché intérieur et celle de la zone euro. Il reste à faire de ces atouts les arguments d'une adhésion populaire à l'Europe, tâche encore à accomplir.

La synthèse met en exergue l'émergence de nouvelles modalités de coopération et de mise en œuvre de l'action publique. Elle présente le rôle essentiel du ministère de l'Intérieur dans la gestion de crise tant dans sa dimension régalienne que dans la mise en œuvre des politiques publiques. Pierre angulaire de l'État territorial en charge des intérêts nationaux, le préfet, en lien avec les services de l'État, est apparu, à l'aune de cette période inédite, comme l'interlocuteur naturel des acteurs du département en temps de crise sachant faire confiance à l'intelligence des territoires dans la résolution de problématiques complexes.

La synthèse montre le rôle des préfets dans la gestion de crise face à leurs partenaires habituels. Le tandem préfet/maire (voire préfet/élus locaux) qui s'est révélé très efficient, ainsi le rôle d'impulsion et de régulation du préfet dans sa relation avec la société civile et notamment les acteurs économiques et sociaux. Au plan local, la gestion de crise bien, qu'elle soit faite sous l'autorité du préfet, procède d'un dialogue permanent avec les acteurs locaux. Le préfet tranche. Il prend ses décisions mais elles sont en amont le fruit d'une concertation territoriale.

Il s'agit de tirer quelques leçons de la gestion de cette crise. Le but poursuivi n'étant bien entendu pas d'être critique mais objectif et surtout prospectif. On peut déjà retenir que cette période nous a permis de mesurer l'engagement et la compétence des agents de l'État, dans leurs différentes composantes, et leur sens du service public. Cela intègre notamment les forces de sécurité intérieure, en première ligne sur le terrain, dont la mobilisation pour faire respecter les mesures de restriction imposées par la crise sanitaire a été exemplaire. Les fonctionnaires auront à cette occasion montré tout leur attachement à leurs missions et l'engagement qui pouvait être le leur à se mobiliser en toutes circonstances.

Pour faire face à la crise, la gendarmerie a rapidement adapté son fonctionnement et ses modes d'action afin de préserver sa capacité opérationnelle et ainsi pouvoir, à la fois, protéger et aider la population. Une forte mobilisation des gendarmes a permis de trouver des solutions aux populations en difficulté liées à la crise et au confinement, jusque dans la profondeur des territoires. Nous tirons aujourd'hui les enseignements de cette gestion de crise qui confortent la stratégie de transformation de la maison.

Donner des marges de manœuvre pour adapter les normes réglementaires et ainsi simplifier les démarches administratives, tel est l'objectif du droit de dérogation reconnu aux préfets. Après deux ans d'expérimentation, ce droit est pérennisé et généralisé à l'ensemble du territoire par un décret du 8 avril 2020.

La crise du Covid a questionné le rapport au territoire et mis en lumière l'articulation entre les collectivités territoriales et l'État. Le succès de la sortie de crise, elle aussi, dépend largement de compétences partagées comme le développement économique ou le développement durable. C'est dire que des perspectives nouvelles se dessinent et invitent au changement – voire à la rupture – avec certains modèles actuels. À nous, collectivement, de nous en saisir.

L'administration pénitentiaire a traversé la crise sanitaire comme l'ensemble des administrations. Cependant, ses missions particulières ont commandé la prise de décisions rapides et à la hauteur des risques sanitaires et sécuritaires.Afin d'éviter la propagation du virus en détention, lieu de promiscuité par excellence, les mesures adoptées par l'administration pénitentiaire ont dû tout à la fois prendre en compte le contexte sanitaire national et les nombreuses spécificités de l'environnement carcéral.

Chaque année, à l'automne, lorsque l'Association des administrateurs territoriaux de France (AATF) sonde nos concitoyens dans le cadre de son baromètre national sur l'action publique, ils manifestent une confiance massive dans la capacité des collectivités locales à faire face à leurs responsabilités. Nul doute que la crise du Covid-19 n'a pas écorné cette opinion tant les élus locaux et, sous leur autorité, les hauts fonctionnaires territoriaux et l'ensemble des agents du service public local, ont répondu présents face à l'urgence sanitaire, économique, sociale.En publiant, dans le courant du mois de juin, « 20 propositions pour la relance de l'économie » ainsi que « RETEX de crise et préconisations pour le monde d'après », document inédit rassemblant le témoignage de 50 collectivités locales, l'AATF n'a cependant pas manqué de pointer les handicaps qui lestent toujours nos collectivités locales.Mais la crise a surtout montré la pertinence de l'avènement de la « déconcentralisation » c'est-à-dire d'un écosystème local, force d'entrainement de l'action publique, dans lequel agissent en partenaires et de concert un État territorial aux pouvoirs renforcés et des collectivités locales plus robustes et plus libres de leurs décisions.La « déconcentralisation » a aussi besoin d'un changement culturel qui passe par une réforme de la haute fonction publique. Le rapport remis au gouvernement par Frédéric THIRIEZ, et auquel l'AATF, l'ADH et l'AAEENA ont conjointement contribué, a vocation à l'inspirer.

C'est à l'aune des actions qu'il a mises en œuvre dans sa ville que le maire de Cannes, David Lisnard, rend compte ici des difficultés et des obstacles rencontrés dès le début de l'épidémie nationale de Covid-19. Prônant une réorganisation des pouvoirs publics permettant à l'État de se recentrer sur ses missions régaliennes tout en donnant aux collectivités locales, et notamment aux communes, les moyens et l'autonomie nécessaires pour mener à bien les missions qui leur sont dévolues, il dénonce sans fard une bureaucratie omniprésente et paralysante. Or, c'est bien au prix d'une subsidiarité réelle et de la liberté que nous pourrons enfin, affirme-t-il, retrouver le sens de la responsabilité politique et de la performance publique.

Alors que les appels à renforcer l'indépendance agricole et alimentaire nationale se multiplient, la crise de la Covid-19 amène à se questionner sur la souveraineté alimentaire de la France et regarder, sans concession, les choix politiques opérés depuis des dizaines d'années pour notre agriculture. Une chose est certaine, le regard des Français sur leur alimentation et leur agriculture change. Entre nouvelles attentes sociétales, relocalisations stratégiques, transitions environnementales et présences nécessaires sur les marchés européens et internationaux, quel visage aura l'agriculture française et européenne dans le monde d'après ? Comment les enseignements de cette crise peuvent nous aider à incarner le renouveau de notre souveraineté alimentaire solidaire, créatrice de valeur ajoutée économique, sociale et environnementale ? Et comment le plan de relance, peut et doit être la première étape de cette reconquête agricole, au plus proche de réalités et de la diversité de nos territoires ?

Le secteur aérien a connu plusieurs crises ponctuelles et exogènes, comme les événements météorologiques, les fermetures de frontières, ou les menaces terroristes, et les contrecoups des périodes de dégradation de la conjoncture économique générale. Le trafic aérien est fortement corrélé avec l'évolution du PIB, le trafic à Paris par exemple croissant deux fois plus vite en moyenne que le PIB. Ainsi, il a développé au fil de son histoire, une importante capacité de résilience et d'adaptation aux crises. Chaque crise a été l'occasion de s'adapter, que ce soit en matière d'offre, comme le développement de vols low cost en période de crise économique et de baisse de pouvoir d'achat, ou de modalités de fonctionnement, comme le renforcement de la sûreté après les attentats du 11 septembre 2001.Aujourd'hui, le secteur aérien est confronté à deux défis majeurs : la crise du coronavirus, une crise inédite par son ampleur et sa durée dont les conséquences économiques sont désastreuses et encore incertaines, et la question de fond du changement climatique.

La crise Covid-19 a mis la direction des sports dans l'obligation de transformer ses méthodes de travail et de management afin de répondre aux attentes de son écosystème et de permettre la mobilisation de ses agents. Une meilleure communication, des liens approfondis avec des partenaires incontournables, plus spécialement ceux avec qui les contacts étaient moins fréquents (collectivités territoriales, monde économique) participent de l'objectif d'affirmation de la place de l'État et du ministère dans le nouveau paysage sportif français qui se dessine en vue des Jeux olympiques et paralympiques de 2024 à Paris.

Nous avons collectivement le devoir de tirer tous les enseignements de la crise sanitaire, dans un esprit constructif, afin de préparer les mois à venir. L'une des leçons majeures est l'importance de la coopération entre les secteurs publics et privés de la santé, sous l'égide d'une régulation transparente et équilibrée des agences régionales de santé. Quand cette coopération a été pleinement effective, elle s'est faite au bénéfice des patients et du système de santé dans son ensemble. Autre enseignement, la mise en partage des données entre les acteurs de santé pour piloter la crise est une absolue nécessité : aujourd'hui, celle-ci est encore trop hétérogène et fragmentée. Des progrès sont à accomplir pour parler le même langage, clé d'un système de santé profondément rénové. Enfin, dans l'adversité, des initiatives remarquables se sont déployées, des partages de ressources humaines et matérielles, également permis par un allègement des carcans administratifs. Cela prouve que d'autres modes d'action et d'organisation sont possibles, fondés sur une gouvernance moins descendante, qui mise sur la confiance envers les acteurs de terrain et la contractualisation.

Depuis le début de la pandémie, en tant qu'acteur de terrain, la Fédération hospitalière de France (FHF) a permis d'assurer le lien entre les établissements publics de santé et médico-sociaux et les pouvoirs publics. En contact quotidien avec les établissements de leur territoire par le biais de ses fédérations régionales, la FHF a pu alerter sur leurs besoins (manque d'EPI, de respirateurs, enjeux de gouvernance et de coordination territoriale…) et tire aujourd'hui les enseignements de ce qui a fonctionné – ou non.À travers son « New Deal pour la santé », sa contribution au Ségur comme aux travaux parlementaires, la FHF préconise une refondation du système de santé dont les premières pierres ont été posées cet été (investissement, revalorisation des salaires et des carrières…). La « coopération », qu'elle soit territoriale (collectivités, acteurs économiques…), public/privé, entre EHPAD et hôpitaux doit devenir le cœur d'un nouveau système de santé, durable et entièrement refondé.

Le contexte de crise sanitaire que nous avons traversé au cours de l'année 2020 a fortement mobilisé les acteurs de l'École pour mettre en place des organisations adaptées ou pour inventer de nouvelles modalités d'apprentissage. Cet engagement s'est opéré en partenariat resserré avec l'ensemble des services de l'État, les collectivités et les partenaires de l'École.À la sortie du confinement et dans la perspective de la rentrée scolaire 2020, le ministère de l'Éducation nationale, de la jeunesse et des sports a engagé plusieurs actions pour agir sur les éventuels écarts d'apprentissages qui ont pu se développer et prévenir le décrochage scolaire notamment chez nos élèves les plus fragiles. Cette mobilisation s'est traduite par la mise en œuvre d'un plan interministériel inédit dans le cadre des « Vacances apprenantes été 2020 ».À travers le retour d'expérience des Alpes-Maritimes, ce sont à la fois nos organisations respectives, nos perspectives d'action à venir et notre capacité à faire ensemble qui sont illustrées.

L'examen du bac 2020 a été remplacé par la prise en compte des notes obtenues par les élèves entre septembre 2019 et mars 2020. Avec le rattrapage, cela a abouti à un taux record de succès atteignant 95,7 %, ce qui ôte toute crédibilité à ce diplôme. Cette mascarade n'est que l'un des symptômes de la crise profonde de l'Éducation nationale française. Les filières professionnalisantes du Secondaire et du Supérieur sont insuffisamment développées et beaucoup de filières générales, surtout en lettres et sciences humaines, conduisent de nombreux étudiants à l'abandon, à l'échec, au chômage. Il est temps que l'État impose à tous les établissements qu'il finance de conduire leurs diplômés à l'insertion professionnelle.

Le jeudi 12 mars 2020, vers 19h, le président de la République annonçait le confinement généralisé pour les établissements d'enseignement supérieur, à compter du 16 mars 2020. Cet électrochoc qu'a connu la société française au sens large a bien sûr eu son impact sur les universités, qui en quelques jours ont dû revisiter l'ensemble de leurs processus, sur leur mission « régaliennes » (formation / recherche / innovation) mais aussi sur leur fonction soutien et support.Cette communication tente de dresser un état des lieux objectif concernant les difficultés rencontrées au moment de cette bascule vers une situation totalement inédite, en croisant les enjeux organisationnels, culturels, humains, sociaux, technologiques… Il s'agit également de tirer un bilan à chaud de cette période et de partager les évolutions du monde universitaire depuis le redémarrage de l'activité en septembre 2020, et d'en tirer des perspectives pour l'avenir.

Comme l'ensemble des institutions culturelles, portes closes à la mi-mars 2020, le Musée national des arts asiatiques – Guimet a été fortement impacté par la crise sanitaire. Pourtant, sous la présidence de Sophie Makariou, en opérant soit un pas de côté, soit un pas un avant, les équipes se sont distinguées par leur agilité et leur activité. Pendant la crise, le MNAAG a ouvert ses portes virtuelles, et après celle-ci s'est questionné ce qui faisait une visite au musée, et donc, au-delà des poncifs des contraintes créatrices, a réinterrogé une partie importante de sa mission.

La crise sanitaire a frappé très tôt les acteurs de la culture, dès les premières limitations de jauge au début du mois de mars 2020. La mise à l'arrêt des projets a profondément ébranlé l'écosystème culturel, en particulier en Île-de-France qui compte près de la moitié des emplois culturels du pays. Dans ce contexte, la direction régionale des affaires culturelles d'Île-de-France a dû faire face à deux défis majeurs : réorganiser son fonctionnement et adapter ses moyens pour assurer une continuité du service public, et maintenir le lien avec les acteurs culturels en leur offrant des perspectives à court et moyen terme.

Faisant des réseaux le support essentiel de nos relations avec le monde extérieur, la crise a permis d'éclairer sur le besoin de connectivité sur l'ensemble du territoire. Elle renforce ainsi l'importance donnée à l'investissement dans les réseaux au cours de ces dernières années. Le plan de relance constituera une étape majeure pour parachever la couverture du pays en très haut débit. La période a aussi vu naître une « peur de la 5G » interpelant les pouvoirs publics sur notre rapport à la technologie ainsi que sur son impact environnemental. Un nouveau chapitre de la régulation semble pouvoir devoir être ouvert : celui d'une régulation environnementale du numérique.

Le télétravail imposé brutalement par le confinement s'installe comme un mouvement de fond dans les entreprises et administrations. Cette évolution interroge la cohésion des équipes et les rapports au sein du collectif de travail, le management et le contrôle de l'activité, les frontières entre vie privée et vie professionnelle. La distance suscite incompréhensions et malentendus et accentue les risques de conflits entre agents et managers et au sein des équipes.

Fortement impactées par la crise sanitaire et sociale du printemps 2020, les directions départementales de la cohésion sociale (DDCS) ont dû adapter leurs modes d'intervention, les élargir à la prise en charge de nouvelles vulnérabilités, développer leur action en articulation forte avec les partenaires associatifs, les collectivités et bien sûr le corps préfectoral. Avec le recul, il est possible de retenir 10 commandements qui auront implicitement encadré la gestion de la crise et de ses prolongements.