Contenu du sommaire : Le régime semi-présidentiel

Poser un « regard critique » sur la « catégorie » du semi-présidentialisme n'a rien de spécialement original. Le constat de sa persistance n'en suscite pas moins un étonnement, apte à interroger les constitutionnalistes, plus encore lorsqu'ils enrichissent leur regard critique d'une dimension comparée. La contribution proposée intègre une perspective franco-allemande pour porter un triple regard critique, visant successivement : la catégorie elle-même, laquelle échoue à s'imposer pour dépasser la distinction binaire qui oppose régimes parlementaires et présidentiels ; la problématique plus large des catégories constitutionnelles ; et, enfin, la Ve République, objet privilégié des études françaises sur le semi-présidentialisme.

Forgée par Maurice Duverger, la notion de régime semi-présidentiel n'a rencontré qu'un faible écho en France alors que les comparatistes anglo-saxons s'en sont rapidement emparés sous l'impulsion de Robert Elgie et Matthew Shugart. Cet article revient sur la genèse, la réception et la diffusion d'une notion dont la circulation a été interrompue, puisque l'écho des travaux menés à l'étranger semble se briser sur les frontières de l'Hexagone.

Une littérature fournie a pu interroger la contribution du parlementarisme et du présidentialisme à la qualité démocratique des systèmes politiques. Dans cette veine, l'article passe en revue différents périls démocratiques associés à la forme semi-présidentielle. Il fait valoir les possibles régressions liées à la fois à la concurrence possible entre les deux têtes de l'exécutif et à la légitimité électorale dont le président peut se prévaloir.

L'idée même de régime semi-présidentiel est douteuse, puisqu'elle produit l'illusion qu'un président élu par le peuple aurait vocation logique à exercer un rôle majeur dans le cadre d'un système foncièrement parlementaire. Or tel n'est pas le cas dans la plupart des pays libéraux possédant cette structure dès lors que la logique institutionnelle du système parlementaire est prise au sérieux. L'influence présidentielle se ramène alors à un simple correctif proportionnel aux difficultés parlementaires et comparable à celle des chefs d'État non élus par le peuple. L'exception française le confirme a contrario car elle prospère précisément en s'appuyant sur les ressorts parlementaires qu'elle parvient à instrumentaliser.

À partir de son expérience au sein de l'État, l'auteur tire trois leçons sur l'évolution du régime de la Ve République et l'équilibre des pouvoirs entre le président de la République et le Premier ministre. D'abord, la conception et la pratique des institutions sont sensiblement différentes selon l'orientation politique des gouvernants, plus parlementaires pour la gauche, plus présidentielles pour la droite. Ensuite, et malgré l'accroissement continu du rôle du président, l'essentiel de l'appareil d'État demeure entre les mains du Premier ministre. Enfin, certaines initiatives favorisant la centralisation fonctionnelle et organisationnelle de la présidence de la République mériteraient d'être analysées et clarifiées.

Dans les régimes semi-présidentiels européens, le contrôle du président présente des spécificités qui permettent de le différencier des formes de contrôle exercées en régime présidentiel et en régime parlementaire. Notamment, dans certains systèmes semi-présidentiels à prévalence parlementaire, les procédures du contrôle extraordinaire ont été pensées afin de concilier ce contrôle avec la légitimité démocratique du président. En revanche, face à un président neutralisé, le contrôle ordinaire peine à se développer. À l'opposé, dans le régime européen où prévaut la composante présidentielle – la France –, le contrôle extraordinaire s'accompagne de types de contrôle ordinaire indirects et non formalisés, qui se sont développés dans le but de rééquilibrer l'hyperpuissance informelle du président.

Étudier le comportement des électeurs dans les régimes semi-présidentiels permet non seulement de mesurer le rapport de force entre le président et le Parlement, mais aussi de comprendre pourquoi il bascule vers l'un ou vers l'autre. À partir de données électorales, l'article montre que le risque de glissement vers l'autoritarisme est beaucoup plus fort quand le président occupe une place prépondérante, ce qui est le cas de la France. Il montre aussi qu'un mode de scrutin plus proportionnel et une légère modification du calendrier électoral permettraient au Parlement français d'occuper une place centrale dans la vie politique.

Malgré le constat quasi unanime d'un déclin de la démocratie en Europe centrale et de l'Est, les pays de cette région du monde forment un paysage démocratique très hétérogène, allant de l'autoritarisme électoral aux démocraties stables, en passant par des formes de régression ou de malaise démocratique. L'analyse comparative de ces pays montre que le semi-présidentialisme, par ses règles formelles et leur exercice effectif, accentue le processus d'érosion démocratique.

Le régime semi-présidentiel, choisi pour sa plasticité par l'élite taïwanaise, a-t-il réellement permis de passer de l'autocratie à la démocratie ? Il a sans nul doute ouvert une nouvelle ère à Taïwan, mais l'élection populaire du chef de l'État, en neutralisant l'effet des garde-fous constitutionnels, a fait surgir un monarque quasi indomptable.

Le semi-présidentialisme est apparu en Afrique dans les années 1990, alors que s'ouvrait l'ère de la démocratisation. Il ne s'agissait pas d'une simple coïncidence, mais au contraire d'un choix mûrement réfléchi : ce régime politique semblait être la solution institutionnelle adéquate pour mener à bien le mouvement de démocratisation. Or, si le régime semi-présidentiel est toujours dominant sur le continent, la démocratisation bute encore sur la problématique institutionnelle.