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Le management public à l'épreuve de la politique

• "La gouverne au miroir du néo-management public. Libres propos sur les gouvernants élus, les fonctionnaires gouvernants et l'activité gouvernante aujourd'hui - Jean-Michel Eymeri p. 1
  Qu'advient-il aux processus de gouvernement contemporains sous l'effet de la diffusion, et des réactions à la diffusion, des préceptes et recettes du New Public Management en ses formes différenciées ? Telle est la question posée ici, qui conduit à une série de réflexions sur les dynamiques socio-politiques de la réforme administrative et de sa « digestion », sur la logique sous-jacente à ce réformisme administratif et sur la recomposition des modalités du travail politico-administratif gouvernant.
• Politique ou management public : le temps de la politique et le temps de la gestion publique - Alexandre Siné p. 19
  A partir d'une analyse de la longévité des fonctions ministérielles depuis 25 ans, en France, en Allemagne et au Royaume-Uni, cet article analyse le rôle des arbitrages intertemporels qui sont au cœur de la décision publique et qui souvent suscitent des tensions entre le politique et la gestion publique. Dans un premier moment, on présente le double horizon du politique qui doit tout à la fois tenir compte, d'une part, de l'agenda électoral et du marché politique, et, d'autre part, du traitement des problèmes publics inscrits à l'agenda gouvernemental. L'analyse de la longévité des fonctions ministérielles et sa comparaison avec le temps d'élaboration et de mise en œuvre des politiques publiques, montre qu'en régie générale, le ministre qui élabore une politique n'est pas le ministre qui la met en œuvre et n'est pas non plus celui qui en rendra compte : ainsi, les ministres gèrent la mise en œuvre de politiques élaborées par leurs prédécesseurs et ils élaborent des politiques publiques dont ils n'auront pas à gérer la mise en œuvre. Dans un second temps, on s'interroge sur les effets du fort tum-over ministériel français sur les arbitrages politiques. Si les approches traditionnelles sur la répartition des coûts et des bénéfices montrent qu'il est difficile de réformer ou de remettre en cause certaines politiques publiques, il convient de les enrichir par la prise en compte des arbitrages intertemporels : plus les bénéfices sont immédiats et les coûts à venir, plus une politique a des chances d'être soutenue et plus les coûts sont imminents et les bénéfices lointains, moins elle a de chances d'être portée politiquement. On montre notamment que c'est en début de mandat que les réformes sont engagées et que les dépenses sont le mieux maîtrisées car le politique peut se permettre d'être un gestionnaire plus dégagé des contraintes du marché politique ; c'est davantage le temps des réformes audacieuses. Dans le contexte de la LOLF, l'article s'interroge in fine sur les moyens de limiter une préférence générale du politique pour des solutions de court terme à coût politique immédiat moindre quitte à accroître, parfois, le coût du traitement des problèmes publics ou à avoir recours à des solutions sous-optimales du point de vue du gestionnaire.
• L'impact du forum politique sur la formulation des politiques publiques - Laurie Boussaguet et Pierre Muller p. 41
  La question posée dans cette communication est celle de la place du "forum politique" (des partis politiques) dans la fonvulation des politiques publiques. Cette interrogation porte sur deux aspects que l'on va tenter de développer parallèlement : celui de l'ampleur de l'impact (fort, modéré, faible...) et celui des processus à travers lesquels cet impact va s'exercer. Notre hypothèse est que l'influence du forum politique dépend de la phase qui précède la formulation des politiques, à savoir la mise sur agenda : suivant le type de mise sur agenda du problème, l'impact sera différent parce que la place du forum politique sera différente par rapport aux autres forums. Nous allons donc tenter de construire une typologie de la mise sur agenda du point de vue de la place du forum politique pour tenter de comprendre et de graduer le rôle du forum politique sur l'élaboration des politiques publiques.
• Gérer les risques sanitaires : le fonctionnaire, l'expert et le politique - Virginie Gimbert p. 61
  Depuis la fin des années quatre-vingt, notamment suite à l'impact de nombreuses crises sanitaires, la gestion publique des risques sanitaires connaît d'importantes transformations : aux côtés du fonctionnaire et de l'expert, le politique intervient de manière forte dans la gestion proprement dite et, de manière plus évidente, dans l'organisation du dispositif de gestion ; le fonctionnaire, quant à lui, a sensiblement modifié ses registres d'action. Dans une perspective d'analyse des politiques publiques et de sociologie des professions, nous proposons d'étudier ces transformations en les observant à un double niveau : du point de vue du dispositif global de gestion publique des risques sanitaires et du point de vue du travail quotidien des administrations publiques, à la fois moins visible et moins souvent analysé. Nous nous appuyons pour cela sur les résultats d'une enquête de terrain menée au niveau national auprès de la Direction Générale de la Santé du ministère de la Santé, de la Direction Générale de l'Alimentation du ministère de l'Agriculture, de leurs partenaires et au niveau de leurs services déconcentrés. Nous montrerons que ce problème public que constituent ces risques sanitaires se construit en problème politique à partir du moment où ces risques sanitaires se transforment, pour le politique et pour le fonctionnaire, en risques judiciaires, et respectivement en risques politiques et en risques professionnels : dès lors, ils nécessitent l'intervention du politique et, du fait de leurs caractéristiques, de l'expert, et simultanément, ils bousculent l'ethos du fonctionnaire. Face à ces risques, la réponse du politique modifie la structure générale du dispositif de gestion en créant des agences spécialisées en expertise ce qui entraîne une recomposition de ce dispositif, centré désormais autour de la figure de l'expert. La réponse du fonctionnaire, quant à elle, se traduit par une recomposition très progressive et inachevée de son ethos professionnel.
• La politique influence-t-elle les décisions publiques locales ? Analyse empirique des budgets communaux de 1977 à 2001 - Martial Foucault et Abel François p. 79
  Les développements théoriques autour des cycles politico-économiques (political business cycles) ont montré que les décisions budgétaires locales sont susceptibles d'être influencées par l'exercice de responsabilités politiques de deux manières. D'une part, l'approche des élections peut conduire une équipe en place à utiliser le budget municipal pour améliorer la situation économique au moment de l'élection (cycle opportuniste). D'autre part, l'arrivée d'une équipe à la tête d'une commune peut se traduire par l'application de son programme à travers des choix locaux de dépenses publiques (cycle partisan). Cette étude se propose dès lors de tester l'existence de tels cycles dans la gestion communale française. Pour ce faire, elle s'appuie sur une analyse empirique des budgets des 91 communes françaises les plus peuplées de 1977 à 2001. L'analyse économétrique met alors en évidence la présence d'un cycle opportuniste important sur les dépenses des communes qu'elles soient d'investissement ou de fonctionnement. En revanche, l'inexistence d'un cycle partisan est établie même lorsque les alternances politiques et les nouvelles majorités sont prises en compte.
• La relance de la décentralisation en France. De la rhétorique managériale aux réalités politiques de "l'acte II". - Patrick Le Lidec p. 101
  Certains auteurs défendent l'idée selon laquelle la pénétration du management public joue un rôle essentiel dans l'élaboration des réformes administratives en France comme dans d'autres pays. Sans chercher à réfuter dans son ensemble cette hypothèse, cet article montre que certaines réformes peuvent être légitimées au nom de valeurs managériales sans que le management public n'influence fortement leur contenu. Le cas de la politique de décentralisation, popularisée sous le nom « d'acte II », illustre cette proposition. Cet article propose quatre arguments qui permettent de douter que « l'acte II », présenté comme une réforme managériale, mérite cette qualification. L'analyse souligne en effet que les réformateurs ont délibérément évité d'affronter les problèmes dont les solutions auraient pu se révéler coûteuses politiquement.
• Les politiques territoriales post-contractuelles : le cas de la rénovation urbaine - Renaud Epstein p. 127
  Reprenant à son compte les objectifs de transformation durable des quartiers HLM les plus dévalorisés, d'amélioration des conditions de vie de leurs habitants et de redynamisation économique, la loi d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine du 1er août 2003 s'inscrit dans le prolongement de la politique de renouvellement urbain amorcée en 1999. Cette apparente continuité s'accompagne cependant de la mise en place de nouveaux instruments de pilotage qui transforment radicalement la politique de la ville, mettant fin à l'approche contractuelle, territoriale et expérimentale qui l'avait guidée avec une relative constance au cours des deux dernières décennies. Cette rupture semble en annoncer d'autres. Dans le contexte de la nouvelle étape de la décentralisation et de la mise en place de la loi organique relative aux lois de finances, la rénovation urbaine préfigure de nouvelles politiques territoriales post-contractuelles, marquées par des rapports transformés entre politique et administration.
• Le recours aux experts, un mode de rationalisation des pratiques judiciaires ? - Laurence Dumoulin p. 145
  Cet article part du constat du développement de la rhétorique et des pratiques managériales dans l'espace judiciaire. Or, l'émergence de la question de "l'efficacité" appliquée à ce secteur est relativement récente. Ce n'est que dans les années 1980 et plus encore 1990, sous l'impact d'un mouvement global de modernisation des services publics notamment, qu'une forme de managérialisation de la justice commence à apparaître. Dès lors, cet article s'intéresse aux tensions spécifiques que génère la montée en puissance de cette logique managériale dans le milieu judiciaire, en particulier aux tensions qui naissent de la confrontation entre une logique gestionnaire et une culture centrée sur la juridicité. Il propose dans un premier temps de revenir sur ce mouvement et d'en analyser les modes de diffusion puis de centrer ensuite l'analyse sur un objet circonscrit, l'expertise judiciaire, pour mettre en évidence les ambiguïtés qui naissent de l'implantation d'une logique de "l'efficacité" dans un milieu encore très norme et très organisé autour de la mise en œuvre de procédures, procédures certes juridiques mais exprimant toujours une conception politique de ce que doit être la justice. L'expertise et les contradictions inhérentes à son développement percutent de plein fouet cette logique managériale et produisent des effets multiples : vecteur d'allongement des délais, d'augmentation des coûts et de multiplication des procédures, l'expertise est aussi, paradoxalement, un outil de régulation de l'organisation judiciaire dans un contexte de pénurie de moyens et de massification des contentieux.
• A propos d'une "réforme impossible". Solidité et fragilité des regroupements réformateurs : le cas des tribunaux de commerce - Antoine Vauchez et Laurent Willemez p. 161
  L'article cherche à résoudre le paradoxe suivant : cas d'école pour ceux qui entendent dénoncer l'impuissance de l'Etat français à réformer (carte judiciaire, professions judiciaires, tribunaux de commerce...), la Justice est pourtant aujourd'hui traversée par un courant réformateur puissant qui, pour divers qu'il soit dans ses composantes, converge sur la nécessité d'engager une forme de rationalisation d'un appareil judiciaire tenu pour archaïque et inadapté. L'échec récent de la réforme des tribunaux de commerce (1998- 2002) offre ainsi l'occasion de s'interroger sur la solidité comme sur la fragilité de ce regroupement réformateur en soulignant les modalités par lesquelles s'est ouverte, puis finalement refermée, la possibilité d'une réforme parlementaire, mais aussi sur les formes d'efficacité plus discrètes par lesquelles la nécessité d'une telle standardisation des juridictions s'impose néanmoins à cette justice de non-professionnels du droit.
• Le contenu politique des régulations sectorielles et les méfaits de sa dénégation : le cas de la gestion publique des produits palmipèdes périgourdins - Philippe Cuntigh, Bernard Jullien et Andy Smith p. 177
  De nombreux spécialistes du gouvernement des économies s'accordent à considérer que leur objet comporte une triple dimension politique. Il renvoie à une compétition pour les postes de pouvoir, à une logique d'action fondée sur les valeurs et à une capacité à peser sur les principes qui encadrent l'action collective et publique. Toutefois, lorsque l'on tente d'appliquer de tels principes à l'étude de régulations sectorielles concrètes, on se trouve confronté à la question de savoir comment identifier avec précision le rôle joué par la politique. Ce texte relève ce défi à partir de l'étude du cas de la réinvention d'une filière palmipède en Dordogne. Il défend une hypothèse selon laquelle le management public dans ce secteur a des effets « paradoxaux ». En effet, au-delà des jeux de pouvoir observés, il ressort que les représentants de l'intérêt général prennent des risques économiques en invoquant et défendant une logique d'intervention publique « territoriale » a priori sans lui accorder de critères d'appréciation transparents et robustes et sans prendre en compte la totalité de l'action politique dans une filière. Plus généralement, nous défendons que le management public confronté à de tels dossiers est nécessairement politique et économique alors qu'il se présente volontiers comme essentiellement économique.