Contenu du sommaire : Le parlement français sous trois présidents 1958-1980

Au cours des deux dernières décennies, le Parlement a découvert la concurrence, fait l'apprentissage de la majorité, s'est initié aux relations publiques et a rencontré la haute administration. Ces quatre découvertes, qui rompent avec la tradition parlementaire française et semblent irréversibles, se combinent pour donner son originalité au Parlement de la Cinquième République.

La fonction législative n'est pas secondaire ; l'élaboration de la loi constitue une modalité essentielle du contrôle parlementaire et l'activité normative des assemblées représente leur principale contribution au fonctionnement du système de la Cinquième République. Le jugement pessimiste habituellement reproduit à ce propos ne correspond pas à la réalité, en dépit des restrictions imposées depuis 1958 aux compétences du législateur parlementaire et à l'exercice de ces compétences, du fait de la prédominance du gouverne­ment. La fonction législative s'inscrit désormais dans le cadre de la distinction entre la majorité et l'opposition ; elle est dominée par les groupes et par les commissions. La pression des intérêts, qui avait paru s'orienter vers l'exécutif, semble se partager entre celui-ci et les assemblées. Pour le meilleur et pour le pire. The legislative function is not minor one ; framing the law is an essential element of parliamentary control and the normative activity of the Assemblies represents their main contribution to the functionning of the system of the Fifth Republic. The pessimistic assessment usually made in this connection does not match reality despite the restrictions imposed since 1958 on their competence because of the predominance of the Government. The legislative function now comes into the framework of the distinction between the majority and the opposition ; it is dominated by the groups and committees. The pressure exerted by interest groups, which had seemed increasingly directed to the Executive, now appears to be divided between it and the Assemblies ? for better or for worse.

Depuis 1958, bien qu'il n'ait guère changé lui-même, le Sénat de la Cinquième République a connu des fortunes très diverses, généralement liées aux modifications du contexte politique. Conçu pour être, en cas de besoin, l'appui de l'exécutif, il devient rapidement un bastion de résistance au pouvoir : pendant sept ans, il est tenu à l'écart par le gouvernement jusqu'aux jours critiques de 1969 où ce qu'il estimait inhérent à sa nature d'assemblée parlementaire est mis en question ; la tempête passée, il retrouve son rang et son activité normale ; enfin, lorsqu'on 1974 sa majorité arrive à coïncider avec la majorité présidentielle, le voilà à nouveau soutien de l'exécutif et objet de sa considération. Toutefois, à défaut de transformation radicale, l'alerte de 1969 a conduit le Sénat à entreprendre, non de véritables réformes, mais différentes modifications ponctuelles ou innovations qui lui ont donné des moyens d'action renforcés et une image rénovée. Ainsi, le Sénat, si souvent contesté jadis, cherche à consolider définitivement sa position. Plusieurs voies lui sont ouvertes : chambre haute auprès de l'exécutif ? chambre de modération ? représentation privilégiée des collectivités locales ? défense des libertés publiques ? Son orientation est encore incertaine et son attitude parfois contradictoire. Ses traits spécifiques, cependant, lui permettraient peut-être aujourd'hui de jouer un rôle original et utile dans le système majoritaire.

La bataille contre le temps sous-tend l'activité du Parlement. Malgré les limitations constitutionnelles apportées à la durée du travail parlementaire, celle-ci a suivi une courbe ascendante sous la Cinquième République. L'Assemblée nationale a ordonné son dispositif dans plusieurs directions. Elle a cherché à trouver du temps en agissant sur la durée disponible au cours de l'année, de la semaine et de la journée. Simultanément, elle a gagné du temps sur ses travaux grâce à un effort de prévision, en développant l'organisation de ses débats et en recourant aux procédures abrégées. Les dix dernières années ont vu l'apparition de stratégies latérales tendant à contourner l'obstacle du temps par le développement de nouveaux espaces de travail, d'une part, et la recherche directe de formes plus concises de délibération, d'autre part. Cette stratégie tous azimuts atteste la vitalité de l'institution parlementaire.

Un type nouveau d'organe parlementaire a fait son apparition dans le système français en 1972 : les délégations. C'est à cette date, en effet, qu'est créé un organe permanent de consultation et de contrôle, commun aux deux assemblées du Parlement, qui a su affir­mer son caractère d'organe parlementaire et autonome, tant par les avis qu'il a rendus sur les textes réglementaires qui lui sont obligatoirement soumis, que par les nombreuses auditions auxquelles il a procédé. Puis, en 1979, apparaissent les délégations parlementai­res pour les Communautés européennes qui sont saisies chaque semaine par le gouvernement des textes communautaires, parmi lesquels elles choisissent les thèmes de leurs conclusions qui sont transmises aux commissions permanentes. Enfin, en décembre 1979, est créée une délégation parlementaire pour les problèmes démographiques chargée d'informer le Parlement en ce domaine.

La limitation des pouvoirs du Parlement opérée par la Constitution de 1958 s'est accompagnée de la multiplication des procédures permettant le contrôle de la recevabilité des initiatives de ses membres. La mise en œuvre de ces procédures, aux fondements et aux modalités variés, et qui peuvent même être différentes dans les deux assemblées, n'est pas exempte de difficultés, en raison du caractère parfois incertain des textes applicables, des diversités d'interprétation qui en découlent, et de la discrimination qui peut en résulter entre députés et sénateurs. Le Conseil constitutionnel joue en ce domaine, surtout depuis 1974, un rôle important, en édictant notamment, à l'intention des organes compétents des assemblées, les règles qu'il estime devoir faire prévaloir. Si l'analyse de quelques vingt années de pratique atteste le caractère essentiel des questions de recevabi­lité dans le processus des rapports entre le Parlement et le gouvernement imaginé en 1958, elle révèle également certaines des imperfections des mécanismes alors mis en place. The restrictions that the 1958 Constitution imposed on the powers of Parliament were accompanied by an increase in the procedures for controling initiatives taken by its Members. The origins and forms of these procedures are varied and can even differ between the two Assemblies, so that implementing them is not without difficulty because of the sometime uncertain nature of the texts that are applicable, the consequent differences in interpretation and the discrimination between Deputies and Senators that can ensue. The Constitutional Council has played an important role in this field, since 1974 above all, by enacting specifically for the competent bodies of the Assemblies in particular, the rules that it believes they should have accepted. While analysis of some twenty years of practice testifies to the vital nature of questions of admissibility in the process of relations between Parliament and Government devised in 1958, it also reveals some of the defects in the machinery set up at that time.

La simplicité de la procédure des questions écrites, son égalité d'accès à tous les parlementaires et son adéquation aux missions de l'élu semblent expliquer l'extraordinaire croissance du nombre des questions posées depuis 1958. Le nombre des réponses obtenues n'a pas été affecté par cette croissance dont le principal effet a été d'allonger consi­dérablement la durée de réponse. Quant aux questions orales, c'est la Constitution de 1958 qui en a consacré la procédure. Si l'évolution de cette procédure au Sénat appelle peu de remarques, il n'en a pas été de même à l'Assemblée nationale où, malgré plusieurs tentatives de réforme, il a fallu attendre 1974 et « les questions au gouvernement » pour que cette procédure réponde enfin à la définition qu'en donnait M. Michel Debré : « Un mécanisme pur et simple : des interrogations faites au gouvernement à dates fixes ». L'avenir de cette procédure, qui semble aujourd'hui donner satisfaction aux différentes parties prenantes, n'est pourtant pas assuré.

?Dans l'esprit des constituants, les commissions spéciales devaient être la règle et les commissions permanentes l'exception. En fait, la plupart des textes législatifs sont examinés en commission permanente. La constitution de commissions spéciales reste donc une procédure relativement peu utilisée, les groupes parlementaires étant, en la matière, les plus forts demandeurs. Cependant, certains textes sont, par nature, renvoyés en commissions spéciales. Au sein de celles-ci, les responsables jouent souvent un rôle déterminant tandis que les auditions occupent une place importante. Ainsi, les commissions spéciales favorisent une redistribu­tion des rôles parmi certains groupes politiques sans pour autant permettre l'émergence d'une nouvelle élite parlementaire. Il ne faut cependant pas taxer les commissions spéciales de procédure désuète mais bien plutôt de procédure à vocation multiple.

velles tâches : études et recherche, information, relations internationales, tandis que des secrétaires et collaborateurs personnels apportent à chaque parlementaire une assistance précieuse pour l'exercice de son mandat. Le bilan est très positif, mais l'évolution de la société fait naître sans cesse de nouveaux besoins toujours plus difficiles à satisfaire. Pour le parlementaire, le problème actuel est de concilier l'aide qui lui est accordée pour faire face à l'accroissement continu de ses tâches et le maintien de l'exercice personnel de son mandat.

Ce bilan bibliographique des quelque 900 ouvrages et articles portant sur le Parlement de la Cinquième République (de 1958 à 1980) commence par un recensement des lieux, des étapes et des tendances de la recherche parlementaire en France. Il constitue ensuite un guide de recherche analytique et critique, qui répartit ces études dans huit grandes rubriques. Enfin, cette recension devient elle-même un objet d'analyse qui permet de mettre en lumière l'évolution des centres d'intérêt des spécialistes et des commentateurs du Parlement. Les apports, les lacunes et les recherches prioritaires ultérieures sont esquissés en conclusion.