Contenu du sommaire : Les fonctionnaires du Sud entre deux eaux : sacrifiés ou protégés ?

Les fonctionnaires du Sud entre deux eaux : sacrifiés ou protégés ?

• Introduction. Recherche fonctionnaires désespérément ! - Marc Raffinot, François Roubaud p. 5
• Afrique noire : un État sans fonctionnaires? - Jean Copans p. 11
  Il s'agit d'expliquer le paradoxe qui veut qu'avec la multiplicité des théories concernant l'État en Afrique noire, le bilan des études empiriques consacrées à la fonction publique et à l'administration comme aux fonctionnaires soit très pauvre, quelle que soit la tradition disciplinaire ou nationale des sciences sociales. En devenant un objet purement politique, surtout après les périodes d'ajustement, de crise et de démocratisation, l'État semble avoir perdu sa qualité de corps social bureaucratique. Après un examen rapide des quelques éléments disponibles pour une sociologie des fonctionnaires (tant au niveau global que local ou sectoriel), nous examinons les causes possibles de ce désintérêt: la dynamique de l'approche du « politique par le bas » au cours des années 1980-2000, l'absence de sociologie de l'organisation appliquée ou extrapolée aux États africains et le décrochage thématique qui s'en est suivi. Les travaux plus récents sur la corruption (notamment en matière de développement) ou sur la privatisation des fonctions de l'État ne solutionnent pas le problème. Pourtant, l'existence sociologique des appareils d'État nécessite une approche empirique et une perspective aussi bien historique que comparatiste.

  Black Africa: a State without civil servants?
  The author seeks to explain the paradox that, despite the multiplicity of theories about the State in black Africa, empirical studies devoted to the public service, to the administration and to civil servants, have provided only meagre results, regardless which social science discipline or which country is involved. As the State becomes a purely political entity, especially during periods of adjustment, crisis or démocratisation, it seems to have lost its status as a social group of bureaucrats. After a brief examination of available data on the sociology of civil servants (at global, régional and sectoral levels), we examine the possible causes for this lack of interest, such as the dynamics of the "grass-roots politics" approach during the 1980s and 90s, the fact that sociology of organisation has not been applied or extrapolated for African states, and the resulting thematic disengagement The most recent studies on corruption (notably in the area of development) or on the privatisation of administrative functions do not provide solutions for these problems. Yet the sociological existence of State organs calls for an empirical approach which takes into account both the historical and the comparative perspective.
• De l'introuvable à l'innommable : fonctionnaires et professionnels de l'action publique dans les Afriques - Dominique Darbon p. 27
  Le fonctionnaire des Afriques est mal connu et fait l'objet d'un ensemble d'appréciations non validées. En dépit de leur incertitude, de nombreux éléments permettent cependant de dresser des images globales de ces agents publics mal identifiables et fortement affectés par l'échec des États développementalistes et l'importance des réformes engagées dans le cadre des réformes de l'État. Chaque fonction publique poursuit ses propres dynamiques mais partout le modèle colonial du fonctionnaire montre ses limites tandis que l'image d'un professionnel de l'action publique supposant une relecture complète des rapports entre l'État, les bailleurs de fonds et la société commence à apparaître.

  The difficulty in finding and appointing civil servants and professional staff in African administrations. The African civil servant is little known and is seen from the prism of non-validated presumptions. Despite this lack of validation, a number of factors allow us to establish some broad notions about these public officiais who suffer from a poor image, from the failure of developmentalist states and from the farreaching scope of restructuring undertaken within the framework of state reform. Each national public service has its specificities but the limits of the colonial model are clearly identifiable. Nonetheless, a new image of the public programme professional is emerging, with the requirement for a complete review of the relationship between the State, donors and the society.
• Vingt ans de réforme de la fonction publique à Madagascar - Mireille Razafindrakoto, François Roubaud p. 43
  À l'instar de la majorité des pays africains, Madagascar s'est engagée depuis deux décennies dans une succession de réformes de la fonction publique. Cet article se propose d'en dresser le bilan. La thèse centrale de l'étude est que les réformes de la fonction publique ont non seulement été un échec mais qu'elles ont paradoxalement contribué à la dégradation des services publics africains qu'elles étaient censées rendre plus efficaces. Après avoir mis en lumière les principaux dysfonctionnements de l'administration, à l'origine d'une véritable crise de confiance des usagers, à partir d'indicateurs objectifs et subjectifs, les auteurs se penchent sur les facteurs qui ont conduit à une telle situation. Ils mettent l'accent sur l'impact des politiques adoptées, notamment en termes d'emplois et de rémunérations. Pour finir, ils s'interrogent sur l'économie politique de la réforme afin de dégager quelques pistes pour l'avenir.

  Twenty years of public service reform in Madagascar
  As in the majority of African countries, Madagascar has been engaged in a series of public service reforms for two decades. This article provides a review of these changes and argues that public service reforms have not only failed but, paradoxically, have contributed to a degradation of African public services which they are supposed to make more efficient Focussing on the principal problems in the administration, which seriously undermined citizens' confidence in their public service, this article reviews the objective and subjective causes and the factors which have created this situation. The authors concentrate on the impact of the policies adopted, especially in terms of jobs and pay. Finally, they examine the economic policy of the reform in order to identify some pointers for the future.
• La sage-femme et le douanier. Cultures professionnelles locales et culture bureaucratique privatisée en Afrique de l'Ouest - Jean-Pierre Olivier de Sardan p. 61
  Les professions de sage-femme et de douanier, apparemment aux antipodes, sont pourtant unanimement décriées et offrent, selon les représentations populaires, quelques similitudes dans leur mépris envers les « usagers anonymes » (en contraste avec l'attention ou la complaisance envers les usagers recommandés) ou le « racket » auquel elles se livrent à leurs dépens, même si les revenus illicites qu'elles procurent sont très différents. On peut, de cette comparaison, déduire un « modèle exploratoire » qui tente de dégager certaines composantes des « normes pratiques » qui, loin des normes officielles, règlent les comportements des agents de l'État en Afrique: d'un côté, des cultures professionnelles locales, propres à chaque métier, où se mélangent des bribes de savoirs appris en formation et des savoir-faire et attitudes appris sur le tas; de l'autre côté, une culture bureaucratique privatisée, commune à tous, avec son « privilégisme », ses « ventes à l'acte », son improductivité, son clientélisme, sa conjonction de déshumanisation et de surpersonnalisation.

  The midwife and the customs officer. Local professional cultures and privatised bureaucratie practices in West Afirica. The professions of midwife and customs officer, although apparently at opposite ends of the spectrum, are however unanimously discredited and offer, according to popular accounts, a certain number of similarities in their disdain for "anonymous users" (in contrast with the complaisant attitude shown to recommended users) and in the "racket" established at the expense of these users, even if the amount of illegal revenues varies considerably. By comparing their methods, we can develop an "exploratory model" which attempts to identify certain elements of "practical norms" which, although différent from "officiai practice", regulate the behaviour of state officiais in Africa. On the one hand, local professional traditions, which are specific to each group, lead to a mix of scraps of knowledge picked up in training, local know-how and attitudes picked up on the job; on the other, there is a well-understood system of privatised bureaucracy, with its "privileges", its "documents for cash", its lack of productivite its "personal favours", its combination of dehumanised activities and personalisation for certain tasks.
• Négocier l'État au quotidien : agents d'affaires, courtiers et rabatteurs dans les interstices de l'administration sénégalaise - Giorgio Blundo p. 75
  Fondé sur des matériaux issus d'une recherche comparative en cours sur les mécanismes et les représentations de la « petite » corruption en Afrique de l'Ouest, l'article analyse les principales figures du courtage administratif au sein de la justice, de la douane et des services fiscaux locaux sénégalais. Un personnel vacataire, bénévole ou informel, pallie les difficultés d'accès aux institutions bureaucratiques, tout en pouvant servir de courroie de transmission des transactions corruptrices. Généré par une administration opaque, sous-équipée, peu contrôlée et aux pouvoirs discrétionnaires démesurés, ce personnel supplétif contribue au fonctionnement quotidien de l'État sénégalais « post-ajustement » et à son contournement. À travers une ethnographie des relations entre services publics et usagers, l'article décrit les grandes logiques de fonctionnement de l'administration locale – qui font le lit aux pratiques d'intermédiation et de courtage – et évoque l'émergence de formes de privatisation informelle inédites et la progressive institutionnalisation de l'informel comme mode de gestion de l'État au quotidien.

  Dealing with the State from day to day: business agents, brokers and touts negotiate between the cracks in the Senegalese administration. Using material obtained during an on-going comparative study of the mechanisms and representations of low-level corruption in West Africa, this article analyses the main features of brokerage in the administration of justice, customs and local tax offices in Senegal. Unofficial staff, usually on temporary assignment, unpaid, or undeclared, seek to overcome the difficulties in obtaining access to bureaucratie institutions, while taking advantage of these difficulties to make corrupt transactions. Made possible by an opaque administration, which is understaffed, barely supervised and endowed with inordinate discretionary power, these supernumeraries facilitate the daily functioning of the Senegal administration in its post-adjustment phase and its circumvention. Using an ethnographical approach to the links between public service and users, the article describes the principal methods of operation at the local government level – which encourage them to serve as intermediaries and brokers – and foresees the emergence of informai forms of privatisation and increasing informality within institutions as a way of managing state administration on a day-to-day basis.
• " Motiver " et " chicoter ": l'économie politique de la pression fiscale en Afrique subsaharienne - Marc Raffinot p. 91
  La pression fiscale dépend pour une part non négligeable du système d'incitation des agents chargés du recouvrement des impôts et taxes. L'existence, en Afrique subsaharienne, d'une très forte asymétrie d'information entre les dirigeants et les agents de recouvrement explique que le gouvernement en soit souvent réduit à négocier avec les agents un montant forfaitaire de taxes qui seront reversées au Trésor. Il en résulte que les prévisions de recettes réalisées par les régies financières ne sont pas forcément plus mauvaises que celles qui sont réalisées sur la base de méthodes macroéconomiques sophistiquées. Cela explique aussi que les réformes introduites par les programmes d'ajustement structurel n'aient pas réussi à produire une augmentation significative et durable des taux de pression fiscale. Ces réformes portent en effet surtout sur le dispositif fiscal en tant que tel sans prendre en compte de manière adéquate le système incitateur des services fiscaux et douaniers.

  Motivation and punishment: the political economy of fiscal pressure in Sub-Saharan Africa
  Tax collection depends in large part on a system for motivating officiais with responsibility for collecting taxes. In Sub-Saharan Africa, a strong asymmetry of access to information between government and tax collection agents explains why the government is often reduced to negotiating with the agents in order to establish a set amount of taxes to be paid to the Treasury. As a resuit, previsions of tax revenues by treasury officiais are not necessarily any worse than those obtained by using sophisticated macrœconomic methods. This also explains why the reforms introduced in structural adjustment programmes have not succeeded in producing a significant and sustained increase in the rates of tax gathering. These reforms have mainly affected the fiscal arrangements as such without giving sufficient weight to the motivation system of the fiscal and customs services.
• Réforme de l'État et politique d'emploi public en Colombie - Jean-Baptiste Gros p. 107
  Cet article analyse les évolutions de l'emploi et des salaires des employés de l'État en Colombie depuis 1983. Au début des années quatre-vingt-dix, ce pays a changé de constitution et opté résolument pour une politique d'ouverture économique. L'adoption d'une nouvelle constitution avait pour principal objectif de moderniser et relégitimer le rôle de l'État L'ouverture économique implique une plus grande maîtrise des déficits publics et s'accompagne généralement de l'abandon de certaines activités de la part de l'État L'évolution de la politique d'emploi public est donc marquée par la poursuite d'objectifs multiples. L'étude des comptes publics et des enquêtes emploi met à jour une augmentation importante du budget de l'État alors que celle de sa masse salariale s'avère bien moins conséquente. L'emploi public a diminué mais les salaires ont crû. L'évolution des besoins en main-d'œuvre de l'État a favorisé l'embauche de travailleurs qualifiés alors que leur coût augmente en raison de leur rareté relative sur le marché de l'emploi. Comprendre cette évolution requiert une analyse des techniques de gestion des ressources humaines adoptées dans le secteur public.

  State reform and public employment policy in Colombia
  This article analyses the evolution of employment and salaries of state employees in Colombia since 1983. At the beginning of the 1990s, this country changed its constitution and resolutely opted for an open economy policy. The principal objective in adopting a new constitution was to modernise and give new legitimacy to the role of the state. This new economic policy implied a greater control of state deficits and is generally accompanied by the state's withdrawal from certain activities. The evolution of public employment policy is now marked by the meeting of multiple targets. The study of public accounts and employment surveys shows that there has been a substantial increase in the national budget, while the increase in wage bill is less significant. The public has diminished while the salaries have increased. Changes in manpower requirements for the State led to the hiring of workers, but the cost of hiring has increased because of the relative scarcity on the labour market. To understand this evolution, an analysis of human resource management techniques adopted in the public sector is required.
• Les fonctionnaires péruviens sont-ils surpayés ? - Javier Herrera p. 127
  L'existence d'une surrémunération des travailleurs du secteur public péruvien par rapport aux travailleurs du secteur privé est examinée à partir d'une analyse de l'enquête Enaho, la dernière disponible en matière de l'emploi. Après avoir constaté qu'une comparaison des niveaux moyens de revenu donnait un avantage très large aux salariés du secteur public, on met en évidence que ces différences étaient largement dues aux caractéristiques particulières des travailleurs du secteur public, en moyenne plus âgés, plus qualifiés que leurs homologues du secteur privé. L'analyse économétrique effectuée confirme les résultats déjà obtenus pour le Pérou avec l'enquête LSMS de 1985-1986 par Stelcner, Van der Gaag et Vijverberg en 1988. Les salariés du secteur public reçoivent une rémunération inférieure à celle des travailleurs du secteur privé ayant les mêmes caractéristiques. D'autres facteurs, davantage liés à la discrimination ethnique et à la protection dans l'emploi, apparaissent comme ayant autant sinon plus d'importance que l'appartenance au secteur public dans l'équation de gains.

  Are Peruvian civil servants overpaid?
  The high salaries of public sector workers in Peru, compared with those of private sector workers, are reviewed with reference to an analysis of the Enaho survey, the most recent survey available on employment. Having noted that a comparison of average levels of salary shows that public sector employees are better paid by a large margin, we demonstrate that these différences are largely due to specific characteristics of public sector employees who are, on average, older and better qualified than their peers in the private sector. This econometric analysis confirms data from Peru obtained during the LSMS survey of 19851986 by Stelcner, van der Gaag and Vijvrberg in 1988. Public sector employees receive a lower salary than those in the private sector with the same qualifications. Other factors, which may be linked to ethnie discrimination and to tenure, seem to have at least as much, if not more, importance than the status of public servant in the income fonction.
• Les fonctionnaires vietnamiens dans la transition - Nolwen Henaff p. 145
  Dans le Vietnam indépendant puis réunifié, les cadres du Parti ont remplacé les cadres coloniaux. Le passage progressif à un système de marché, dans lequel les cadres locaux ont joué un rôle souvent déterminant, a entraîné des bouleversements fondamentaux dans les effectifs, les statuts et les niveaux de vie des employés du secteur public. Alors que la transition s'achève sur le marché du travail, pour lequel les problèmes à résoudre sont de plus en plus proches de ceux que connaissent d'autres pays à faibles niveaux de revenu, elle est loin d'être terminée dans la fonction publique. Les fonctionnaires vietnamiens sont pris dans un faisceau d'intérêts contradictoires. Leurs intérêts, en tant qu'individus, membres d'un corps constitué et représentants de l'État ne sont pas dénués d'ambiguïté, d'autant que l'État semble éprouver des difficultés croissantes à refléter les aspirations d'une population dont le dot moi a permis de libérer les diverses expressions.

  Vietnamese civil servants in transition
  In independent then re-unified Vietnam, Party cadres have replaced the colonial managerial staff. Moves towards a market economy, in which local managers have played a key-role, have caused fondamental changes in the number, status, and standard of living of public sector employees. While transition is coming to an end on the labour market, for which the problems come increasingly close to those other low income countries face, it is far from over in the civil service. Vietnamese civil servants are under the influence of contradictory interests. Their interests as individuals, as members of a professional body, as representatives of the State, do not lack ambiguity, since the State seems to have increasing difficulty in reflecting the aspirations of the population which is now permitted freedom of expressions by dot moi.
• Du cadre d'acier au cadre de bambou : grandeur et décadence de la bureaucratie indienne - Anne Vaugier-Chatterjee p. 161
  L'administration indienne, héritage de la colonisation, est aujourd'hui en procès. Si elle a fait ses preuves durant les quatre premières décennies de construction nationale, sa résistance aux réformes en fait aujourd'hui le bouc émissaire de l'échec des politiques d'ajustement structurel et de l'insertion de l'Inde dans le système-monde. Faut-il réinventer l'administration indienne ? L'empire des Babus semble à la croisée des chemins. Il connaît aujourd'hui de profondes mutations tant dans sa composition que dans son fonctionnement avec l'ouverture de l'Inde au marché mondial depuis 1991. L'heure est aux réformes mais ces dernières n'ont fait que s'amorcer.

  Transition from a steel structure to a bamboo structure: grandeur and decadence in the Indian bureaucracy. The Indian administration, heir to the colonial era, is now under review. Even if it proved its worth during the fîrst four decades of national construction, its resistance to reform now makes it the scapegoat for the failure of structural adjustment policies and of India's integration in the world system. Is it necessary to reinvent the Indian public service? The Empire of the Babus seems to be at a crossroad. Since India opened up to the world market in 1991, it now has to make important changes both in the composition and in the opérations of its bureaucracy. The rime for reform has arrived but changes have barely begun.

Notes de lecture