Contenu du sommaire : Vers une « nouvelle » théorie de l'administration publique

Aux Pays-Bas, le gouvernement national est chargé de définir les grandes lignes de la politique de la jeunesse, tandis que le gouvernement local joue un rôle déterminant en s'efforçant d'atteindre les objectifs nationaux. Tandis que le gouvernement local est en principe mieux qualifié pour mener des politiques efficaces, le gouvernement national cherche à influencer les politiques locales. En outre, la fonction du gouvernement local en général a considérablement changé en raison de l'évolution vers la gouvernance. Les questions soulevées ici portent sur la capacité du gouvernement local à mener une gouvernance efficace dans les politiques de la jeunesse ainsi que l'influence des politiques nationales sur la fonction de gouvernance du gouvernement local. Nous répondrons à ces questions en nous intéressant de près à la politique de la jeunesse menée dans 72 municipalités et en évaluant l'impact éventuel de la politique nationale. Les résultats indiquent que la politique nationale influence considérablement la politique locale de la jeunesse, d'une part en définissant le programme et, d'autre part, en allant à l'encontre de la gouvernance locale. La présence de responsabilités mal définies et de dépendances mutuelles importantes débouche sur une arène politique complexe et entrelacée qui nuit à l'efficacité des politiques.Résumé à l'intention des praticiensL'enseignement que l'on peut tirer de l'exemple néerlandais en matière de modélisation des relations intergouvernementales est que le gouvernement national doit tenir compte, en particulier dans les domaines politiques compliqués, de la situation complexe du gouvernement local dans les structures de gouvernance locale. La mise en œuvre d'une gouvernance locale efficace passe par une approche stratégique intégrée et par une politique adaptée, et cela exige un pouvoir d'appréciation optimal en matière de politiques. S'agissant des relations intergouvernementales, cela exige de la part du gouvernement national (le cas échéant) qu'il s'efforce de déterminer les résultats stratégiques souhaités. Le gouvernement national doit par ailleurs avoir recours à des instruments stratégiques communicatifs afin de favoriser la gouvernance locale et de renforcer le pouvoir d'appréciation dans le domaine financier.Cependant, le gouvernement national n'est manifestement pas toujours conscient que les relations intergouvernementales sont un facteur important qui détermine le pouvoir d'appréciation dans le domaine des politiques, ni que la politique logicielle convient davantage que la politique traditionnelle. Ou alors, doit-on rechercher la véritable cause du problème dans l'hésitation à déléguer des compétences et des ressources au gouvernement local ? Existe-t-il un manque de confiance dans la capacité du gouvernement local et des acteurs locaux ? Si c'est le cas, nous devrons probablement nous accommoder du caractère fortement entrelacé des relations administratives. Il faudra alors renoncer à l'ambition d'une approche stratégique intégrée, ce qui se traduira par une éventuelle perte d'efficacité.

Un nouveau programme gouvernemental annoncé en décembre 2003, s'inspirant d'initiatives de " décentralisation " antérieures visant à disperser des fonctionnaires irlandais en dehors de Dublin, prévoit de transférer plus de la moitié des fonctions publiques en dehors de la capitale, y compris certaines des fonctions les plus élevées et certains bureaux centraux. Cette initiative unique en son genre en Europe va offrir des possibilités considérables en matière de leadership, mais aussi des défis majeurs, en termes de bonne gestion de l'entreprise Irlande. Dans la présente communication, nous tentons d'identifier et d'analyser certaines de ces possibilités et de ces défis en ce qui concerne le leadership dans la fonction publique. Nous avons non seulement passé en revue la littérature, mais aussi analysé les informations disponibles sur les précédentes expériences nationales et internationales et réalisé des entretiens approfondis avec des cadres supérieurs et d'autres parties prenantes. Nous soutenons que le leadership efficace est particulièrement rare au sein d'un service et d'une fonction publics géographiquement complexes et décentralisés.Résumé à l'intention des praticiens. L'approche que nous proposons ici en ce qui concerne la décentralisation géographique en Irlande est sans précédent aux niveaux national ou international et tient davantage compte des priorités politiques que des priorités managériales ou en matière de modernisation. Elle permet néanmoins de réexaminer et de remanier un certain nombre de domaines clés en matière de gouvernance ayant des effets potentiellement bénéfiques du point de vue de la modernisation du service public. La question de la création, du développement et du maintien de compétences en leadership à un niveau élevé pose généralement problème dans la fonction publique et nécessite souvent des approches différentes de celles appliquées dans le secteur privé. Ces problèmes sont encore plus importants dans une structure organisationnelle dispersée. Des mesures s'imposent dès lors afin de donner des réponses constructives, avisées et positives à un vaste éventail de questions, notamment :`S'intéresser d'urgence au développement d'une initiative à l'échelle de la fonction publique afin de minimiser les pertes et d'ouvrir de nouvelles possibilités en matière de partage de connaissances, au sein, entre et par-delà les organismes publics concernés par le programme de décentralisation. Parallèlement à cela, il convient de dresser la carte des actuels réseaux formels et informels présents dans la fonction publique et de mieux les comprendre. Ces réseaux devront faire l'objet d'un vaste remaniement. Le recours aux TIC et la multiplication des déplacements ne constituent que des solutions partielles.Mettre en œuvre un programme de gestion du changement cohérent et à l'échelle du service, qui reconnaît et renforce le leadership au sein de la fonction publique et entre les services publics au sens large. Il semblerait également que le moment soit venu de revisiter et de réaffirmer les valeurs fondamentales de la fonction publique qui pourraient contribuer à assurer la cohérence dans la fonction publique de demain, qui sera considérablement plus complexe géographiquement et plus jeune.

Dans le présent article, nous examinons la direction politique appliquée à la suite des réformes s'inspirant du nouveau management public, et plus particulièrement le rôle des ministres. Nous analysons le modèle de direction stratégique du NMP et les problèmes qu'il suscite. Les données empiriques brutes concernent les méthodes de direction politique stratégique en Finlande. Nous comparerons l'expérience finlandaise à ce que l'on observe actuellement au RU et en Australie ainsi qu'à la politique locale nordique. Notre conclusion empirique est que les réformes de la gestion visant à instaurer le rôle stratégique des politiciens n'ont pas été fructueuses. En théorie, cet échec n'est guère surprenant étant donné que la politique ne coïncide pas avec la logique des modèles managériaux rationnels. Les politiciens ne tiennent pas à définir des objectifs et à fixer des priorités, et ils ne sont pas non plus motivés à l'idée d'examiner des questions qui ne seront pas mises en œuvre dans un avenir immédiat. En outre, ils ont tendance à privilégier les questions individuelles et à intervenir dans les détails. Par conséquent, il n'y a pas lieu de se demander si les ministres sont capables d'adopter la fonction stratégique. Il convient plutôt d'envisager la possibilité que rien ne les encourage, aujourd'hui comme demain, à le faire. Le développement de modèles managériaux rationnels en tant qu'outils pour les politiciens est donc une approche décourageante.Résumé à l'intention des praticiens. Dans le présent article, nous examinons la direction politique appliquée à la suite des réformes s'inspirant du nouveau management public, et plus particulièrement le rôle des ministres. Les données empiriques brutes concernent les méthodes de direction politique stratégique en Finlande. Nous comparerons l'expérience finlandaise à ce que l'on observe actuellement au RU et en Australie ainsi qu'à la politique locale nordique. Dans ces différents contextes, les réformes de la gestion qui ont tenté de faire des politiciens des dirigeants stratégiques ont échoué. Notre conclusion est qu'il est plus probable que l'échec des modèles managériaux rationnels dans le monde politique s'explique par la nature de la politique proprement dite plutôt que par l'incapacité des politiciens. La nature de la politique engendre des motivations qui ne favorisent pas le rôle stratégique suggéré aux politiciens. Ceux-ci ne tiennent pas à définir des objectifs et à fixer des priorités, et ils ne sont pas non plus motivés à l'idée d'examiner des questions qui ne seront pas mises en œuvre dans un avenir immédiat. En outre, ils ont tendance à privilégier les questions individuelles et à intervenir dans les détails. Il s'agit-là d'un véritable défi pour ceux qui sont chargés de développer des outils stratégiques pour les politiciens et, d'une manière générale, des modèles managériaux rationnels pour la politique.

La fixation d'objectifs en matière de prestation de services publics et le renforcement de la flexibilité dans l'utilisation des ressources sont des thèmes de réforme majeurs au niveau international. Les contrats de rendement constituent un instrument de mise en œuvre déterminant, puisqu'ils définissent la teneur du contrôle exercé. Dans le présent article, nous analysons les contrats de rendement dans les gouvernements locaux suisses eu égard aux exigences de rendement ainsi que les combinaisons de contrôle du rendement et financier auxquels ils ont recours. Notre analyse révèle qu'un tiers environ seulement des contrats de rendement prévoit des indicateurs relatifs aux exigences en matière de rendement et qu'à peine 20 % environ sont assortis d'indicateurs de résultats. En revanche, environ 90 % des contrats de rendement régissent l'attribution des ressources financières au moyen de budgets variables et globalisés. Par conséquent, seule une minorité des contrats de rendement répondent à l'idée conceptuelle qui consiste à combiner un financement et un contrôle du rendement axés sur les résultats au moyen d'objectifs et d'indicateurs.Résumé à l'intention des praticiens Les résultats de notre analyse indiquent qu'un grand nombre de contrats de rendement actuellement utilisés par les gouvernements locaux suisses ne remplissent pas la fonction que les modèles de réforme leur ont assignée. Plus particulièrement, l'aspect " rendement " des contrats ne répond que rarement aux conditions théoriques et ne définit pas le rendement de sorte à pouvoir le contrôler comme il se doit. Les raisons de cette lacune sont sans doute multiples. Citons les lacunes du modèle conceptuel ou le fait de n'en être encore qu'au stade de développement de la mise en œuvre, ainsi que les stratégies délibérées visant à ne mettre en œuvre que des versions adaptées et partielles du modèle de réforme. Il ne faut pas oublier que la gestion axée sur le rendement a des conséquences contreproductives et négatives lorsqu'elle est utilisée de façon complémentaire uniquement et lorsqu'elle n'est pas intégrée comme il se doit dans le système de contrôle. Les résultats font apparaître un risque de blocage de la mise en œuvre dans une situation intermédiaire. Le défi pour les praticiens consiste à appliquer et à développer davantage les instruments utilisés, et plus particulièrement à renforcer la mesure du rendement souhaité et réalisé.

De nombreux pays de l'OCDE produisent désormais quantité d'informations sur le rendement. Cette tendance est connue sous divers noms, comme la budgétisation ou la gouvernance axées sur les résultats ou les produits. Dans le présent article, nous nous intéressons à une question importante : comment le pouvoir législatif réagit-il face à cette évolution ? Nous nous basons sur le cas des systèmes britanniques de mesure du rendement dans le secteur public, en particulier depuis 1997 avec la création des contrats de service " Public Service Agreements ", afin d'examiner la façon dont le Parlement britannique fait face à ce changement. Nous posons la question suivante : dans quelle mesure le Parlement s'est-il servi de cette nouvelle ressource pour critiquer le pouvoir exécutif ou a-t-il été lui-même critiqué et prié d'adapter sa fonction de même que ses activités à ce nouveau système? Grâce à une analyse détaillée de l'attitude des comités parlementaires spéciaux et à une enquête menée auprès des membres de ces comités spéciaux, on constate que les systèmes d'informations sur le rendement ont davantage servi à contester le Parlement qu'à lui permettre de s'en prendre lui-même à l'exécutif, malgré les tentatives du législatif d'institutionnaliser l'examen du rendement. Dans notre conclusion, nous examinons la mesure dans laquelle l'examen par le législatif, et même le co-pilotage, du rendement est réalisable ou souhaitable.Résumé à l'intention des praticiens. La mesure et la présentation des informations sur le rendement sont devenues des instruments essentiels pour les gouvernements dans de nombreux pays. L'on part généralement du principe que ces informations améliorent la gestion et la responsabilisation des services publics. Dans le présent article, nous examinons la mesure dans laquelle le législatif a réagi à cette politique en Grande-Bretagne et s'est servi des informations sur le rendement transmises par l'exécutif sous forme de contrats de service (Public Service Agreements, PSA), qui sont publiés depuis 1998. Sur la base d'une étude de certains documents et rapports et d'une enquête menée auprès des députés, nous concluons que le Parlement britannique n'a pour l'instant que peu réagi face à ces informations sur le rendement de haut niveau. Pour les gouvernements, cela implique peut-être qu'il faille aller plus loin que la simple publication des informations sur le rendement afin d'encourager une responsabilisation active. Pour les parlements, cela implique qu'ils doivent tout mettre en œuvre pour effectuer des examens efficaces, ce qui soulève des questions de capacité.

Le gouvernement américain participe activement depuis quinze ans à des programmes d'aide à l'étranger visant à mettre en place des institutions de gouvernance démocratiques et à renforcer les capacités gouvernementales globales dans les pays de l'ancien bloc soviétique. Les transferts de politiques publiques, de structures administratives et de techniques de gestion d'un pays à un autre sont problématiques. Dans la présente communication, nous avançons qu'il existe certains obstacles fondamentaux propres au système de transferts transnationaux. Nous identifions deux principaux défis en matière de transférabilité : (1) la faisabilité du transfert et (2) la pertinence du transfert. Nous examinerons trois programmes de renforcement des institutions de courte durée (entre trois et cinq ans), dont les objectifs principaux portaient sur le renforcement des capacités institutionnelles et professionnelles. Les facteurs, nationaux et internationaux, qui déterminent les chances de consolidation démocratique dans les pays en transition sont nombreux et influents. Tandis que subsistent des questions fondamentales à propos de la transférabilité des normes et des structures institutionnelles d'un pays à un autre, nos expériences indiquent que les projets de transfert de technologie intellectuelle ont plus de chances de contribuer au renforcement de la capacité institutionnelle lorsque des stratégies de mise en œuvre judicieuses et flexibles sont définies. La détermination des conséquences à long terme des programmes d'assistance technique à l'étranger visant à transférer des normes et des structures institutionnelles sera néanmoins toujours soumise à un degré élevé d'incertitude.Résumé à l'intention des praticiensLes projets internationaux de renforcement des institutions rencontrent deux problèmes essentiels : (1) des problèmes de transfert des institutions politiques, sociales et économiques d'une société à une autre ; et (2) la conception et la gestion d'un projet qui établit des objectifs clairs tout en restant flexible. Les problèmes de transférabilité comprennent les tensions dans les relations entre les partenaires causées par la supériorité présumée des institutions du pays donateur ainsi que les différences historiques et culturelles entre les pays dans le développement institutionnel. Ces différences, souvent prononcées, obligent les pays partenaires à examiner la pertinence du transfert de normes et de pratiques institutionnelles et à modifier ces transferts. Afin d'améliorer les chances de succès, les gestionnaires de projets doivent éviter de vouloir à tout prix suivre explicitement les modèles institutionnels du pays donateur, les partenaires du pays destinataire doivent être en mesure de mettre en œuvre le changement, les programmes doivent avoir des retombées positives pour l'ensemble des partenaires et la mise en œuvre doit être flexible afin de pouvoir réagir facilement à de nouvelles situations et de favoriser l'apprentissage.

La transparence de l'action gouvernementale et des administrations publiques est devenue une exigence démocratique inscrite dans de nombreux pays dans des lois sur l'accès à l'information. Or, si ces lois ont permis d'accroître l'information des citoyens, on constate que de nombreuses organisations publiques cherchent toujours à dissimuler de l'information alors qu'aucun intérêt public ou privé prépondérant ne justifie ce comportement. Cet article développe une typologie de ces comportements qui permet de mieux comprendre les origines de telles déviances et de poser les jalons d'une meilleure évaluation du point d'équilibre entre secret administratif et transparence.Résumé à l'intention des praticiensCet article présente les stratégies organisationnelles visant à circonscrire les nouvelles exigences de transparence, notamment celles liées aux lois d'accès à l'information. De par des exemples internationaux, il apparaît clairement que les méthodes actuelles (principalement légales) visant à obliger les organisations à une plus grande transparence ne peuvent pleinement remplir leurs objectifs sans que ne s'opère un changement culturel profond en faveur de cette même transparence.