Contenu du sommaire : L'administration publique en Asie de l'Est : les héritages, les expériences et les trajectoires des réformes

Le présent article est une version modifiée de la Conférence Braibant-IISA 2011. La RISA publie traditionnellement cette importante conférence annuelle sur les affaires publiques. Le rédacteur en chef remercie Madame Fraser-Moleketi d'avoir accepté de revoir le texte en vue de sa publication. `alinea/b Les crises ouvrent des perspectives de changement et montrent souvent la voie à suivre pour réaliser des progrès et des réformes. Les exemples sont nombreux à l'échelle mondiale. Les crises se sont avérées bénéfiques chaque fois que les populations et les gouvernements se sont donné la peine d'étudier les enseignements à tirer et d'écouter les messages qu'elles contiennent. L'objectif de cet article est d'ouvrir le débat, un débat qui pourrait faire la lumière sur les origines du profond malaise que nous connaissons actuellement et nous éclairer sur l'orientation que les organismes internationaux, et les gouvernements dans leur ensemble, devraient suivre.Notre article est le résultat d'années d'expérience de la fonction publique au niveau national et, depuis janvier 2009, au niveau du Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD). Bien qu'il ne prétende pas représenter les opinions du PNUD sur les questions globales majeures, il est inévitablement le fruit de longues heures de travail pour le compte de cette organisation, dans diverses régions du monde. À la différence d'autres organisations interrégionales, le PNUD englobe tous les États membres dans ses attributions. Pour des raisons évidentes, cependant, ses activités de tous les jours sont plus directement liées aux préoccupations des pays en développement. Dans la gouvernance démocratique – un domaine d'activité important du PNUD –, les pays et les régions, qui connaissent actuellement une évolution rapide reçoivent nécessairement une considération prioritaire. L'auteur du présent article a été fort impliquée dans les consultations relatives à ce processus. En conséquence, ce qui suit illustre, dans une certaine mesure, la somme de cette expérience.Il s'avère que mon observation porte sur des années de crises profondes, des crises à la fois naturelles et engendrées par l'homme. En effet, certaines de ces crises ont également illustré la mesure et la progression de la mondialisation. Les événements survenant dans une région du monde se reproduisaient bien vite dans d'autres. Ainsi, le soulèvement en Tunisie s'est vite propagé à la Libye et à l'Égypte. La crise financière, qui a débuté aux États-Unis, en septembre 2008, a déjà migré en Europe et elle ne s'y est pas arrêtée. Pour reprendre les termes employés par Timothy Geithner, le Secrétaire au Trésor des États Unis, dans son discours adressé au Forum de coopération économique Asie-Pacifique à Hawaii, en novembre 2011, « Nous sommes tous directement touchés par la crise en Europe » (The New York Times, 2011c : A7). Même si ses effets ne se font pas encore sentir de manière égale à tous les niveaux, la crise actuelle et les autres démontrent que les pays qui s'en sont mieux sortis et qui ont mieux réussi à essuyer la tempête, mais aussi à récolter les fruits de la mondialisation, sont ceux dont les autorités publiques et les structures gouvernementales locales ont affiché un niveau supérieur de compétence, de préparation, d'engagement et de professionnalisme.

L'administration publique moderne a fait son apparition en Corée il y a plus d'un demi siècle. Ces dix dernières années, la Corée a réalisé une croissance économique non négligeable et a considérablement développé son système d'administration publique. Comment, et à quels égards, l'administration publique coréenne en tant que discipline a-t-elle connu une croissance rapide ? Dans cet article, nous passons en revue les multiples dimensions de l'administration publique coréenne : le développement de l'administration publique en tant que nouvelle discipline, la formation dans le domaine de l'administration publique en tant que nouveau circuit de connaissances en gestion, la mise en place des associations professionnelles et des instituts de recherche en tant que promoteurs de la recherche et d'activités, et la coopération internationale en tant qu'outil de développement et moyen d'agir. Nous examinerons ensuite les perspectives sur la base d'un débat axé sur l'indigénisation et terminerons par le mot de la fin. L'administration publique a joué un rôle considérable dans le développement de la Corée du Sud. Dans le cadre du processus de développement, les programmes coréens d'administration publique favorisaient une nouvelle catégorie d'agents de l'État et de gestion publique de l'État. L'administration publique coréenne d'après-guerre a toutefois rencontré un problème d'indigénisation, influencée qu'elle était par le monde occidental tout en s'efforçant de s'en tenir aux valeurs confucéennes traditionnelles. La Corée doit par conséquent faire face à ces défis de manière créative tandis qu'elle évolue en s'éloignant de son passé.

Dans cet article, nous abordons trois questions connexes liées au rôle et aux fonctions de l'État en Asie du Sud-Est en général et au Japon en particulier. Premièrement, nous tentons de décrire l'importance de la bureaucratie nationale dans la croissance économique du Japon, un mode de développement que l'on qualifie souvent d'« étatisme » ou de « gouvernement centré sur l'administration ». Dans la première partie, nous expliquons comment ce modèle s'est établi dans le pays. Ensuite, nous décrivons plusieurs tentatives de réforme visant à modifier cette configuration de base du pouvoir gouvernemental japonais par le biais d'initiatives destinées à réduire le contrôle de la bureaucratie pour la remplacer par un « gouvernement centré sur l'exécutif ». Dans la deuxième partie, nous nous appuyons sur cette évolution et évaluons les résultats de différentes initiatives de réforme. Pour terminer, nous examinons l'influence des catastrophes de mars 2011 sur ces aspects de la direction du pays, et faisons observer que les responsables du parti au pouvoir avaient très peu confiance dans les idées des mandarins et voulaient résoudre les crises en cours par eux-mêmes. La dernière partie de notre article porte sur les schismes et les fissures de l'interface entre les membres électifs et les administrateurs non électifs dans le contexte des crises japonaises. Nous allons commencer par décrire l'« étatisme » traditionnel au Japon. Ce chapitre est axé sur la méthode mise au point par les bureaucrates japonais pour favoriser le développement rapide du pays dans les années 60 et au début des années 70. Nous nous intéresserons ensuite aux gouvernements Hashimoto et Koizumi et déterminerons la mesure dans laquelle ils sont parvenus à établir un « gouvernement centré sur l'exécutif » pour remplacer le mode de gestion traditionnel, à savoir l'étatisme. Nous nous intéresserons ensuite au séisme colossal qui a frappé le nord du Japon le 11 mars 2011. Le Parti démocratique du Japon a dû faire face aux crises dans les limites imposées par l'héritage de l'étatisme.

Tandis que Hong Kong et la Chine continentale ne sont pas des démocraties, il s'agit dans les deux cas de partisans dynamiques de la réforme administrative, qui ont opéré des changements importants mais qui continuent à agir dans le cadre de contraintes systématiques et institutionnelles, déterminées par la dépendance au sentier (path-dependence). En trois décennies, la Chine a renoncé à l'économie planifiée au profit d'une économie de marché florissante au nom du « socialisme aux caractéristiques chinoises » – une forme d'autoritarisme de marché. Hong Kong, pour sa part, a prospéré dans le cadre du « miracle de l'Extrême-Orient » et est adepte de la réforme du secteur public à la façon du « nouveau management public ». Le parcours et la logique de leurs réformes n'ont jamais été totalement simples, affichant des compromis et des hybrides difficiles (essentiellement en Chine continentale). Même si elles sont confrontées à des défis politiques de plus en plus importants en matière de gouvernance, les deux régions restent sans doute de véritables exemples de « réussite ». Les deux trajectoires de réforme ont été suivies dans des contextes politiques sans doute totalement différents, mais un point commun existe : les réformes administratives ont été mises en œuvre dans un contexte autoritaire et comprenaient un solide programme de remplacement des réformes politiques.Dans notre article, nous nous basons sur l'exemple de la Chine et de Hong Kong pour illustrer la modernisation administrative dans le cadre de l'autoritarisme. Les deux régions sont de dynamiques partisans de la réforme administrative depuis trois décennies, même s'il ne s'agit pas de démocraties. Même si elles sont confrontées à des défis politiques de plus en plus importants en matière de gouvernance, les deu régions restent sans doute de véritables exemples de « réussite ». Hong Kong, tout comme Singapour, est considérée comme « très performante » dans le cadre des indicateurs mondiaux de la gouvernance de la Banque mondiale. Malgré des contraintes politiques et autres obstacles idéologiques, l'ampleur de la transformation par la Chine du parti-État est tout sauf gigantesque. Le pays a été cité comme un exemple de modèle de croissance alternatif, surnommé par certains « le consensus de Beijing », pour faire contrepoids au « consensus de Washington » néolibéral. L'expérience de ces deux régions souligne la dynamique de la réforme de la gouvernance dans le cadre de faiblesses institutionnelles et politiques.

Dans cet article, nous essayons de présenter la réforme de l'administration publique en Chine en tant que processus interactif entre deux thèmes majeurs : la réforme nationale et l'intégration mondiale. Nous avons analysé la définition et la mise en œuvre des réformes de l'administration publique en Chine entre 1978 et 2008. Nous allons examiner les facteurs qui déterminent le processus de réforme de l'administration publique en Chine au moyen d'un cadre analytique basé sur la dimension territoriale (national/international) et sur la dimension stratégique (offre/demande). Notre analyse laisse entendre que les récentes réformes de l'administration publique mises en œuvre ces dernières décennies mettent en avant l'intention du gouvernement chinois de faire progresser la transition gouvernementale, pour passer d'un État centré sur l'économie à un État centré sur la population. Si les progrès réalisés ont été nombreux, beaucoup de questions doivent encore être résolues par la nouvelle génération de dirigeants en Chine. Avec cet article, nous entendons contribuer au débat sur le processus de réforme de l'administration publique en Chine au cours des trois dernières décennies, depuis la fin 1978 – les années de réforme et d'ouverture. Dans la réforme de l'administration publique chinoise, le changement de système économique (abandon de l'économie planifiée au profit d'une économie socialiste de marché) est devenu l'élément moteur le plus important, et il se conjugue avec le passage d'un système d'administration publique basé sur la volonté et le charisme personnels à un système de plus en plus basé sur l'état de droit. Parallèlement à cela, l'influence d'autres pays a également joué un rôle important dans l'environnement mondialisé actuel. La Chine a beaucoup appris des expériences internationales dans la réforme de l'administration publique. Son adhésion à l'OMC a également incité la Chine à s'intégrer dans la pratique administrative publique internationale. Le système chinois d'administration publique s'est par conséquent toujours tourné vers un processus de transformation caractérisé par une réforme nationale et une intégration mondiale.

La restructuration de l'État est une question très controversée à Taiwan depuis plus de trois décennies, et le premier programme de réforme administrative basé sur le Nouveau Management Public (NMP), qui mettait l'accent sur un « État moins lourd et s'inspirant du secteur privé », a été lancé en 1996. Depuis lors, le NMP est la principale ligne directrice, qui est à l'origine d'un effet de sentier (« path dependence ») important dans les programmes de réforme administrative ultérieurs à Taiwan. Dans cet article, nous examinons la trajectoire de réforme administrative suivie à Taiwan entre 1949 et 2010, l'année au cours de laquelle a été adoptée la loi organisationnelle du Yuan exécutif, qui représente symboliquement la fin de l'actuelle phase de réforme administrative. Comme dans beaucoup d'autres pays d'Asie, les initiatives de réforme administrative à Taiwan ont été induites par des facteurs exogènes et des facteurs endogènes. Même si d'aucuns soutiennent qu'il est difficile de produire une trajectoire commune de réforme administrative dans les pays asiatiques, l'analyse du cas de Taiwan débouche sur certaines observations intéressantes pour les analyses ultérieures de la question, comme des preuves de manipulation politique, la transformation du rôle de l'État, le désir de produire une stratégie de réforme locale et la volonté de revitaliser le système de fonction publique.Remarques à l'intention des praticiens1. La réforme administrative est un processus politique, et les agents de l'État doivent traiter les conflits de valeur avec circonspection.2. Le professionnalisme et la neutralité politique sont les deux choses les plus importantes dans le processus de réforme administrative.3. Les agents de l'État peuvent jouer un rôle essentiel dans le processus de réforme administrative lorsque survient le moment critique, mais les bureaucrates doivent avant tout se baser sur les valeurs démocratiques et les fins publiques dans leur action.

Les États-Unis sont généralement considérés comme plus efficaces que la plupart des autres sociétés dans le contrôle de la corruption. Mais est-ce vraiment le cas ? Je soutiens que le contrôle de la corruption aux États-Unis est plus problématique que ne le laissent entendre les indices. Une grande partie de la corruption, aux États-Unis, échappe aux mesures ; si les institutions juridiques sont crédibles, les États-Unis « contrôlent » souvent les utilisations abusives des richesses en supprimant des restrictions qui sont au centre de la corruption ailleurs. Cette stratégie peut certes réduire la corruption de haut niveau, mais des questions importantes de justice et d'imputabilité subsistent. Dans les démocraties libérales comme les États-Unis, où la corruption peut être considérée comme des « marchés d'influence », les contrôles basés sur des valeurs, dont beaucoup s'appliquent dans le cadre de processus politiques, sont essentiels. Lorsque l'ordre politique est considéré par la plupart des citoyens comme intrinsèquement corrompu, ces types de contrôles peuvent être sérieusement mis à mal. Les responsables et les autres personnes s'intéressant au contrôle de la corruption dans les démocraties libérales doivent bien tenir compte de l'opinion publique et des valeurs sociales, non seulement pour orienter leurs idées générales, mais en tant que baromètre indiquant la situation des contrôles de la corruption basés sur des valeurs. Si la séparation entre politique et administration reste importante à de nombreux égards, à d'autres, la présence de processus politiques sains et compétitifs peuvent s'avérer déterminants, non seulement en renforçant l'efficacité et la légitimité des contrôles de la corruption, mais aussi parce qu'ils donnent des informations sur ce que les citoyens et la société civile considèrent comme une preuve d'intégrité – ou d'absence d'intégrité. La plupart des indicateurs de la corruption généralement utilisés en disent peu sur ces dimensions essentielles du contrôle de la corruption.

Dans la présente étude empirique, nous considérons la gouvernance ouverte et le gouvernement 2.0 comme de nouvelles fins et de nouveaux moyens du gouvernement électronique aux États-Unis. L'analyse des données issues de l'enquête nationale du Pew Research Center (2009 Government Online) fait ressortir ce qui influence l'opinion des citoyens américains à propos de la gouvernance ouverte et du gouvernement 2.0. Nous présentons quatre observations majeures dans cet article. Premièrement, si l'utilisation des services de gouvernement électronique existants n'influence pas significativement les opinions à propos de la gouvernance ouverte, l'utilisation, depuis peu, du gouvernement 2.0 favorise bel et bien les opinions positives à propos du gouvernement 2.0. Deuxièmement, ceux qui apprécient les transactions dans le cadre du gouvernement électronique ont une opinion positive à propos de la gouvernance ouverte et du gouvernement 2.0. Troisièmement, la confiance générale dans l'État se traduit par une opinion positive à propos des nouvelles fins et des nouveaux moyens du gouvernement électronique. Enfin, la fréquence d'utilisation de l'Internet et l'adoption du haut début n'influencent pas les opinions des citoyens à propos des nouveaux modes de gouvernement électronique. L'étude révèle que les opinions des citoyens à propos des rouages de l'État n'évoluent pas beaucoup avec l'introduction des nouveaux objectifs et des nouveaux outils du gouvernement électronique. L'État peut considérablement améliorer son image auprès du public en proposant aux citoyens de nouveaux objectifs et de nouveaux canaux dans le cadre du gouvernement électronique existant. Les praticiens du secteur public doivent néanmoins savoir que le fait de proposer de nouvelles directives et de nouveaux outils technologiques ne garantit pas forcément une réponse positive de la part des citoyens. Lorsque de nouveaux objectifs et de nouveaux modes de gouvernement électronique sont proposés aux citoyens, un ensemble de déterminants conventionnels, comme l'intérêt perçu des services gouvernementaux et la confiance générale dans l'État, déterminent l'opinion collective à propos des nouveaux modes de gouvernement électronique. Les praticiens doivent évaluer l'influence de ces facteurs fondamentaux.