Contenu du sommaire : L'Ordre public écologique

Plus qu'une mise au point terminologique, cet article vise à analyser le contenu et les potentialités d'un « outil » qui permet d'identifier et d'exprimer les valeurs sociales essentielles liées à la protection de l'environnement. Orienté vers un objectif de justice qualifiée conjointement d'environnementale, d'écologique et de sociale, il (re)met en perspectives des concepts tels que dette environnementale, principe de précaution, patrimoine commun, afin d'en redécouvrir les aspirations et limites. De cette mise au point découle les composantes essentielles de cette justice : l'environnement est un bien commun dont la protection, la restauration et la transmission aux générations futures repose sur une responsabilité éthique afin d'en respecter l'intégrité et les dynamiques et ainsi de prendre en compte le Bien commun et le Bien-vivre. Autant de notions qui n'ont pas de réalité juridique aujourd'hui mais dont la prise en charge serait assurée dans le cadre d'un ordre public écologique. En parallèle, cette réflexion met en question l'interaction et les relations des êtres humains entre eux et avec leur environnement.

Les polices de l'eau justifiées par la protection de l'eau visent aussi le respect d'autres valeurs sociales d'ordre public. Les impératifs de salubrité publique, de santé publique et de sécurité publique sont désignés comme des objectifs prioritaires, notamment pour ce qui concerne l'alimentation en eau potable et la lutte contre les inondations. Le souci du développement économique, présenté comme une exigence à concilier avec la protection de l'eau, l'emporte souvent sur elle. Bien plus, l'eau, protégée en quantité et en qualité par les polices de l'eau à travers la lutte contre les risques de pénurie et de pollution et la volonté de préserver le libre écoulement des eaux et la qualité du milieu aquatique, ne l'est que faiblement en tant qu'élément de l'ordre public écologique, patrimoine naturel à transmettre aux générations futures : d'une part, la protection de l'eau visée explicitement peut servir finalement les exigences du « bon ordre » au sens de la police administrative générale (sécurité, salubrité et santé publiques) ; d'autre part, l'idée de ressource vitale et de milieu de vie cède souvent devant celle de ressource économique. Pourtant l'eau, d'intérêt vital, est un préalable nécessaire à la vie en société ; sa protection conditionne donc d'autres valeurs d'ordre public propres à garantir la paix sociale ou à favoriser une harmonie sociale, telles que le « bon ordre » ou l'ordre public économique. Cet élément de l'ordre public écologique mériterait donc d'être placé au premier rang des valeurs sociales protégées.

En France, malgré l'existence d'un important dispositif pénal qui vise à lutter contre les atteintes à l'environnement, la protection de l'eau et des milieux aquatiques est-elle assurée de manière efficace ? Aussi, ce droit pénal protège-t-il l'eau, composante essentielle des hydro systèmes, en tant que valeur essentielle de la société ? Les objectifs d'atteindre le bon état des eaux pour 2015, fixés par la directive cadre n°2000/60 du 23 octobre 2000 établissant un cadre pour une politique commune dans le domaine de l'eau, ont conduit à l'adoption de la loi sur l'eau et des milieux aquatiques du 30 décembre 2006, modifiant celle de 1992. Contrairement à l'ambition affichée, ce nouveau texte semble établir une construction normative moins protectrice pour les milieux aquatiques que des lois anciennes, telles la loi pêche du 29 juin 1984. Le constat est qu'actuellement, le droit pénal de l'environnement ne consacre pas l'existence d'un ordre public matériel, puisqu'en France on s'en tient à la situation administrative. Autrement dit le droit pénal de l'environnement a plus vocation à sanctionner le non-respect de règlements administratifs, le cantonnant ainsi au simple rang de droit disciplinaire, plutôt que de sanctionner l'atteinte à une valeur essentielle qui serait consacrée par l'émergence de concepts moralisateurs. Le caractère de ce droit pénal administratif est probablement l'une des principales causes de son inefficacité, d'autant plus que les diverses incriminations qui le composent souffrent d'un excès de technicité, le législateur se contentant le plus souvent de renvoyer les modalités d'application de la loi au pouvoir réglementaire qui ne manque pas d'imagination pour rendre la règle très complexe et donc inapplicable. Quand le juge judiciaire ne se désintéresse pas de ce maquis normatif, il arrive parfois que la jurisprudence interprète la norme pénale de façon extensive que ce soit au niveau de la caractérisation matérielle de l'infraction ou de l'élément intentionnel donnant ainsi toute sa valeur à la protection de l'environnement. Certaine fois encore, il revient au juge de définir des notions que le législateur n'a pas entendu préciser. Par ailleurs, bien que des sanctions pénales existent et sont mêmes d'une apparence dissuasive au regard des peines pouvant être prononcées, la répression classique de nature purement judiciaire n'est même pas favorisée. La dernière réforme instituée par l'ordonnance du 12 janvier 2012, qui entendait répondre aux exigences de la directive du 19 novembre 2008 relative à la protection de l'environnement par le droit pénal, étend à contre-courant, le possible recours à la transaction pénale pour toutes les infractions contenues dans Code de l'environnement. Le fait de transiger sur des délits environnementaux marque une régression de la dimension écologique dans la vie sociale. Elle créait une rupture avec la reconnaissance d'une valeur fondamentale accordée à l'eau.   Cette mouvance vers la déjudiciarisation de la sanction, traduite à travers la prééminence de la transaction pénale dans le règlement du contentieux de l'eau, vise l'objectif de sanctionner vite et bien à un moindre coût, quand bien même ce raisonnement comptable soit en rupture avec l'idéal d'une bonne justice, garant de la défense des valeurs fondamentales de notre société.

Il faut du temps pour qu'une idée devienne une valeur. C'est particulièrement le cas de la nécessité de protéger la biodiversité. Les entretiens conduits en 2007 à l'occasion de la recherche sur le suivi judiciaire et administratif des infractions aux arrêtés préfectoraux de limitation des usages de l'eau en Côte d'Or ont permis d'entendre le point de vue des personnes verbalisées et poursuivies et celui des personnes chargées de la répression des infractions. Le postulat de cette étude est que la sanction pénale et son application effective sont un révélateur de la valeur reconnue par la société aux intérêts mis en péril par l'acte incriminé pénalement. En reprenant ces entretiens, et en retournant interroger certains acteurs clefs de la répression des infractions en matière d'environnement,  il apparaît clairement que, dans les rares cas où elle est prononcée, la sanction pénale n'est pas comprise, pas plus par les contrevenants que par les auteurs des poursuites. Pour ne pas heurter de front les intérêts des différents publics concernés, maires, industriels, agriculteurs irrigants, propriétaires de golf et particuliers, les arrêtés de limitations des usages de l'eau ne sont plus pris uniformément pour tout un département, comme ils l'étaient au début, mais ont été négociés, divisés et subdivisés sur le terrain ; différents selon les heures de la journée et assortis de nombreuses dérogations. Ils ont perdu toute lisibilité. Pour l'administration, la sanction est un argument de marchandage pour obtenir – peut être – la remise en l'état du site. Le procureur se sent manipulé quand tous les gros consommateurs d'eau obtiennent des dérogations. Seules les associations se soucient de la nature. Faute de moyens financiers et humains, elles utilisent peu leur action civile à l'exception notable des associations de pêche. La protection de la biodiversité ne pourra pas être une valeur partagée par le public tant qu'elle ne fera pas l'objet d'une protection générale et absolue de la part des autorités.

La valorisation de l'eau est composée de 3 éléments : la valeur économique (ensemble des richesses apportées par l'eau), sociale (apports vitaux de l'eau) et environnementale (rôle de l'eau dans les écosystèmes et la biodiversité). En période de sécheresse, le représentant de l'État dans le département, le Préfet, doit prendre des mesures de police afin de protéger la ressource en eau et les milieux aquatiques en maîtrisant les différents usages de l'eau en fonction de leur priorité. La mesure de police administrative est alors l'arrêté préfectoral de limitation des usages de l'eau. Cet arrêté est le point de départ de notre étude sur la reconnaissance ou non de la valeur environnementale dans l'édiction des textes mais aussi dans leur application et perception sur le terrain de la Côte d'Or. Plusieurs éléments ressortent de cette analyse. Les documents utilisés en appui de l'arrêté préfectoral émanant des services de l'État sont des outils de planification : plan de gestion de la rareté de l'eau, projet d'action stratégique de l'État sur le département (PASED), SDAGE…. La protection de l'eau et des milieux aquatiques est une priorité de l'État, les différents objectifs et moyens mis en place dans ces documents visent à la valorisation environnementale de l'eau en préservant la qualité et la quantité de l'eau. L'arrêté préfectoral de limitation des usages de l'eau est à la fois un outil d'anticipation et de crise en cas de manque d'eau. Il fixe les seuils à partir desquels certains usages de l'eau sont limités ou interdits dans le but de préserver les milieux aquatiques. La valeur environnementale de l'eau est reconnue à travers les documents de planification et l'arrêté préfectoral. Pourtant sa reconnaissance est loin d'être aussi évidente sur le terrain. La perception des acteurs et usagers de l'eau est quelque peu différente. En effet, la valorisation environnementale de ressource eau tient aussi à son application sur le terrain à travers le respect des arrêtés préfectoraux de limitation des usages de l'eau via des contrôles par les agents assermentés et une répression en cas de violation. L'application des arrêtés fait l'objet de critiques : manque de politique de répression, difficulté de compréhension des arrêtés en raison de leur technicité mais aussi des peines infligées aux contrevenants, peines faibles, manque de suivi des procès-verbaux. Cela met en doute la reconnaissance de la valeur environnementale de l'eau puisque la politique de répression est peu volontaire, que les peines sont faibles voire inexistantes en cas d'infractions. La valeur environnementale de la ressource eau existe belle et bien mais elle est plus difficile à mettre en œuvre sur le terrain : manque de moyens, de volonté ?

Le droit français a peu à peu  reconnu le couple de même sexe et a permis qu'il soit légalisé dans le concubinage, dans le pacte civil de solidarité et très récemment dans le mariage. Or, la loi sur le PACS n'a jamais été applicable en Polynésie et la loi dite «  sur le mariage pour tous » s'applique désormais  de plein droit dans ce pays, alors que les parlementaires polynésiens ont tous fait valoir leur opposition à cette loi. Cette position de désapprobation et de refus mérite d'être étudiée au regard de l'histoire et de la culture de ce pays mais aussi au regard des structures de la famille et de la parenté dans la société polynésienne d'hier et d'aujourd'hui. Le refus de la reconnaissance légale du couple de même sexe témoigne des choix fondateurs de la société polynésienne en matière de sexualité, de mariage, de filiation et de parenté privée du fondement de l'altérité sexuelle.

Depuis l'amorce de la démocratisation au cours des années 1990, les États africains subsahariens connaissent des recompositions profondes des modes de participation politique et développent une culture manifestante. Au Cameroun, la région de l'Adamaoua n'est pas restée en marge. Elle a en effet vu naître et se développer de nouvelles modalités de participation politique, matérialisées par le recours aux memoranda dans les mœurs politiques. Ces memoranda sont surtout l'œuvre des Mboum, groupe ethnique kirdi marginal fortement assujetti par les Peuls au tournant du XIXe siècle. À l'observation des faits, il se dégage que les memoranda ne traduisent pas les replis identitaires tels que véhiculés par l'imagerie populaire. Bien au contraire, ils constituent l'expression d'une importante mutation dans les modes d'expression politique justiciable d'une analyse socio-anthropologique. Toutefois, l'exacerbation des memoranda dans une société multiethnique comme le Cameroun requiert un encadrement juridique pour ne pas mettre en péril le chantier d'intégration nationale, ce d'autant plus que la sociologie de ses acteurs et de son contenu révèle leur dimension manipulatoire.