Contenu du sommaire : Symposium sur Le noeud gordien de la comptabilité du secteur public et le rôle des IPSAS

Ce numéro spécial dresse un bilan des récents ajouts post-Lisbonne aux outils d'imputabilité de l'UE. Il montre que les outils de prise de décision plus anciens tendraient à être plus imputables que les nouveaux, et que dans certains secteurs la prise de décision se déplace vers des cercles moins imputables. Le présent article introductif analyse le débat relatif à l'évolution graduelle du système d'imputabilité de l'UE et présente des aspects clés de l'ère post-Lisbonne susceptibles d'affecter l'imputabilité dans l'UE, et qui ont été négligés par la littérature jusqu'à présent : actes délégués, gouvernance économique, et évaluations réglementaires. Les contributions à cette édition spéciale examinent chacun de ces domaines en détail et montrent dans quelle mesure l'imputabilité a été améliorée. Une contribution finale démontre comment ces dispositifs s'inscrivent dans le tableau plus vaste des imputabilités UE existantes, et comment ce tableau a évolué dans le temps.Il existe un lien apparent entre la nouveauté relative du cadre institutionnel dans lequel un système de gouvernance est imbriqué et son imputabilité. Les environnements qui incluent un rôle fort pour la Commission européenne tendent à être les plus imputables, tandis que ceux qui reposent le plus sur la logique intergouvernementale, y compris ceux qui ont été créés hors du cadre du Traité, présentent d'importants hiatus.

La crise de l'euro a marqué le début de ce que l'on appelle la « nouvelle gouvernance économique européenne ». Cette nouvelle gouvernance économique s'accompagne de différents types de changements dans le statut des acteurs chargés de prendre les décisions. Certains de ces changements comprennent des glissements des rapports de force, que l'on peut considérer comme tantôt verticaux, tantôt horizontaux. Les glissements des rapports de force verticaux transfèrent les pouvoirs entre différents niveaux de gouvernement, en général du niveau national vers le niveau de l'Union européenne. Quant aux glissements des rapports de force horizontaux, ils transfèrent les pouvoirs vers des institutions indépendantes, mettant ainsi fin au pouvoir discrétionnaire des gouvernements. La nouvelle gouvernance économique suppose aussi une limitation du pouvoir décisionnel discrétionnaire des gouvernements sous l'effet de l'imposition de règles stratégiques. Dans le présent article, nous analysons les problèmes d'imputabilité associés à ces glissements des rapports de force. Nous verrons que d'une manière générale, le processus de mise en œuvre de la nouvelle gouvernance économique nuit à l'imputabilité.La principale implication de notre article est que les nouveaux dispositifs de gouvernance mis en place par l'Union européenne pour faire face à la crise de l'euro manquent d'imputabilité et de légitimité. L'évolution vers le remplacement du pouvoir discrétionnaire par des règles plus nombreuses et vers le fait de confier les politiques à des agences indépendantes au lieu de gouvernements responsables politiquement se fait au détriment de l'imputabilité politique. L'efficacité stratégique a un prix en termes d'acceptation politique, le nouveau système de gouvernance ayant une influence négative sur la confiance dans l'Union européenne. Les praticiens doivent bien garder cela à l'esprit lorsqu'ils imaginent de nouveaux systèmes de gouvernance.

Dans le présent article, nous nous intéressons à un nouveau type de règles que l'Union européenne peut adopter : les actes législatifs pris par délégation. Même si cet instrument est nouveau, il est le résultat d'une controverse déjà ancienne à propos des moyens dont dispose le Parlement européen pour obliger la Commission européenne à s'expliquer quand elle adopte des règles d'exécution. Notre article se fonde sur des entretiens et des preuves documentaires pour vérifier dans quelle mesure le nouveau système remplit sa promesse, à savoir renforcer l'imputabilité. Même si le nouveau système en est encore à ses balbutiements, nous allons voir que les règles formelles, les normes internes et les pratiques sont déjà révélatrices d'un contrôle législatif renforcé. Les problèmes de capacités au sein du Parlement européen ainsi que l'absence de transparence publique pourraient cependant bien s'avérer préjudiciables lorsque le nombre d'actes délégués augmentera. Dans le présent article, nous évaluons la mesure dans laquelle le Parlement européen (PE) est en mesure de demander à la Commission de s'expliquer lorsqu'elle adopte des actes législatifs pris par délégation. Les actuels systèmes et méthodes d'imputabilité en sont toujours à leurs balbutiements, mais on observe déjà clairement des signes d'un renforcement du contrôle législatif sur la Commission. Les problèmes de capacités au sein du PE et l'absence de transparence des actes législatifs pris par délégation vont cependant compromettre l'imputabilité lorsque le nombre d'actes délégués augmentera.

Les évaluations peuvent jouer un rôle clé dans les systèmes politiques en offrant aux parlements une base pour demander des comptes à leurs responsables. C'est également le cas dans l'Union européenne. Pour autant, plusieurs facteurs peuvent entraver l'utilisation d'évaluations de l'Union européenne à des fins d'imputabilité. Les membres du Parlement européen sont soumis à d'importantes contraintes de temps, et il se peut que les responsables n'aient que de maigres incitants pour produire des évaluations de qualité supérieure. C'est la raison pour laquelle le présent article s'interroge sur la mesure dans laquelle les membres du Parlement européen ont recours à des évaluations législatives ex post, et sur le moment où ils le font. Nous présentons une analyse de 220 évaluations en examinant combien d'entre elles ont été mentionnées dans des questions parlementaires. Notre principale conclusion est que 16 % des évaluations font l'objet d'un suivi sous forme de questions. Néanmoins, les questions parlementaires servent rarement des objectifs d'imputabilité ; les membres du Parlement européen les utilisent généralement à des fins de fixation d'ordre du jour. Le niveau de conflit entre le Parlement européen et la Commission au cours du processus législatif est la principale variable expliquant les différences dans l'utilisation des évaluations. Le présent article étudie, par une analyse des questions du Parlement européen, l'utilisation des évaluations ex post de la législation de l'Union européenne par les membres du Parlement européen à des fins d'imputabilité. Il démontre que les MPE posent plusieurs types de question en référence aux évaluations ex post. La plupart des questions révèlent des motifs prospectifs plutôt que rétrospectifs, en vue de la fixation d'un ordre du jour et d'un changement politique plutôt que de l'imputabilité. Il conclut que la variance dans les questions parlementaires au niveau du suivi des résultats de l'évaluation peut s'expliquer par le niveau de conflit entre le Parlement européen et la Commission au stade législatif.

Notre article a pour but de faire la lumière sur l'imputabilité de l'exécutif européen en retraçant l'évolution de l'actuel paysage de l'imputabilité qui entoure les principaux acteurs de l'exécutif européen. Nous nous pencherons sur l'évolution et la diversification des instances (et des mécanismes) d'imputabilité dans l'UE : quelles instances et quelles modalités a-t-on mises en place pour rendre les instances exécutives de l'Union comptables de leurs actes ? Plutôt que de nous intéresser aux différents aspects de l'imputabilité, nous allons examiner l'évolution de l'imputabilité dans l'Union européenne en la traitant comme un paysage complexe. Et plutôt que de nous baser sur un équilibre, nous prendrons pour point de départ la nature évolutive de ce paysage. Sur la base de cette étude, nous essayerons de comprendre comment le cadre d'imputabilité institutionnelle de l'UE a évolué dans le cadre d'une mosaïque de dispositifs, et comment cette évolution contribue à l'apparition d'un cadre de gouvernance à niveaux multiples et complexe afin de répondre aux postulats actuels en faveur de la nécessité de contrôler le pouvoir et d'assurer l'imputabilité.Le paysage des institutions chargées d'assurer l'imputabilité dans l'UE devient peu à peu plus dense. Le fait de passer d'une élaboration des politiques au niveau national, basée sur l'État, à une élaboration au niveau de l'Union, et le développement continu de la sphère exécutive dans l'UE s'accompagnent de questionnements de plus en plus nombreux sur la façon d'organiser l'imputabilité démocratique dans le réseau complexe et à plusieurs niveaux de la gouvernance européenne. La création de nouvelles institutions de surveillance (comme le médiateur, l'Office de lutte contre la corruption, les commissions techniques, les auditeurs, une loi sur la protection des lanceurs d'alerte) et le renforcement des mesures d'examen sont le signe de l'importance accrue de l'imputabilité et du contrôle sur l'exécutif de l'UE.

Les normes comptables internationales du secteur public (IPSAS) sont considérées comme la voie à suivre vers la modernisation de la comptabilité publique et beaucoup de pays se sont efforcés de les adopter. Le présent article a pour but d'analyser les facteurs qui favorisent ou qui entravent l'adoption des IPSAS ainsi que leurs principaux avantages au moyen d'un modèle d'équation structurelle. La méthodologie de recherche s'appuie sur un questionnaire, qui a été envoyé à des pays d'Amérique et de l'Union européenne et qui a servi à construire le modèle structurel, et nos résultats indiquent que la comparabilité et la modernisation sont des bienfaits directs de l'application des IPSAS et que tant les pays qui les ont adoptées que les autres apprécient ces conséquences positives. Ces observations justifient le processus d'harmonisation que la Commission européenne a récemment lancé. L'analyse de l'impact des IPSAS dans le contexte international indique la mesure dans laquelle l'adoption des IPSAS est utile à la modernisation de la comptabilité publique et à l'amélioration de la comparabilité comptable. Le fait de décrire l'expérience des pays qui ont adopté les IPSAS peut aider les praticiens et les professionnels qui participent à la modernisation des systèmes comptables, comme l'Union européenne. Beaucoup de pays passent à présent aux IPSAS et les expériences des premiers pays peuvent enrichir le processus d'apprentissage. Dans notre article, nous verrons que l'introduction des IPSAS peut avoir de nombreux avantages dans la pratique et que les pays qui ont appliqué ces normes estiment qu'elles leur permettent d'améliorer la transparence et l'imputabilité.

Le Gouvernement central de Malte procède à une réforme comptable basée sur la comptabilité d'exercice depuis 1999. Initialement, la réforme comptable basée sur la comptabilité d'exercice envisageait le développement et la mise en œuvre d'un ensemble sur mesure de normes comptables. Celles-ci ont été développées, mais pas mises en œuvre. En 2011, le Gouvernement central de Malte a préféré décider d'adopter les IPSAS dans leur ensemble. Au moyen de recherches documentaires étayées par des interviews, la présente étude s'efforce d'identifier les facteurs sous-jacents qui ont présidé à cette décision. Le cadre institutionnel théorique est utilisé pour analyser les conclusions. Celles-ci démontrent qu'à Malte, la crédibilité est considérée comme le facteur primordial, qui sera fourni par l'adoption de normes internationalement reconnues et acceptées. D'aucuns affirment que les pressions de l'UE n'ont joué aucun rôle dans la décision du gouvernement maltais en matière de politique comptable, mais un courant sous-jacent de ce type de pression se manifeste.Le fait que les données d'exercice soient générées à partir du système comptable compte parmi les avantages d'un système de comptabilité d'exercice ; mais ces données d'exercice doivent encore être révisées pour être conformes au SEC. La solution proposée par la Commission européenne consiste à remanier les IPSAS et à minimiser les différences avec le SEC. La faisabilité de cette solution est sujette à caution, étant donné que les objectifs des IPSAS et du SEC sont différents et renvoient à des types de rapports dissemblables. Ils visent à mesurer la même chose, à savoir les déficits et les dettes d'un gouvernement, mais il n'en est rien. Afin d'envisager une telle convergence, il faudrait qu'une mesure financière cède la place à l'autre.

Les changements institutionnels survenus dans le secteur public se sont traduits par une décentralisation accrue des services publics. Seuls les véritables systèmes de comptabilité générale et d'information comptable permettent de disposer à coup sûr des informations consolidées dont ont besoin l'exécutif et le législatif pour s'acquitter de leur mission dans la gestion financière et la supervision des entités du réseau. Les comptes consolidés (CC) peuvent contribuer à améliorer l'imputabilité et la transparence vis-à-vis des parties prenantes internes et externes. Dans le présent article, nous tentons de donner un aperçu des méthodes de consolidation utilisées dans les pays de l'OCDE. Nous nous intéresserons aux méthodes appliquées et aux principes directeurs qui sont appliqués pour définir le périmètre de consolidation. Notre analyse se fonde sur une comparaison des exigences juridiques et des normes de consolidation, ainsi que sur les documents relatifs aux CC qui ont été publiés, en prenant pour référence les normes comptables internationales du secteur public (IPSAS). L'analyse des méthodes de consolidation dans les pays de l'OCDE indique que si l'usage des CC est en baisse, des écarts considérables existent encore par rapport aux normes comptables internationales. Les résultats indiquent que la méthode de la mise en équivalence joue un rôle déterminant étant donné qu'elle est utilisée en période de transition en attendant la consolidation totale et/ou pour les organisations qui ont une influence majeure sur l'état de la situation financière. Ces observations sont intéressantes dans le débat en cours dans le domaine de la normalisation internationale en ce qui concerne la consolidation, ainsi que pour le débat sur les normes comptables européennes pour le secteur public (EPSAS).

La présente étude a pour but de présenter un cadre d'analyse et d'évaluation de l'imputabilité pour les politiques publiques. Je commence par proposer deux dimensions pour l'analyse de l'imputabilité des politiques (la dimension informative/justificative, et la dimension évaluative/de sanction), appliquées à la phase de mise en œuvre de la politique et plus particulièrement à trois éléments déterminants qui composent cette phase (les acteurs responsables, les ressources et les résultats stratégiques). Deuxièmement, je propose d'évaluer l'imputabilité d'une politique publique en partant du degré de formalisation et, plus précisément, du respect de quatre caractéristiques de son cadre réglementaire : le caractère spécifique, le contraignant, le public et l'autonome. Troisièmement, je propose une application empirique de cette proposition à l'analyse de la politique de la santé en Espagne, dont le modèle décentralisé, où les gouvernements régionaux sont responsables de sa mise en œuvre, permet d'analyser les différences dans les niveaux d'imputabilité de cette politique à l'échelle des régions. La présente étude vise à épingler et à limiter les composantes pouvant être intégrées dans l'analyse de l'imputabilité des politiques publiques en proposant un cadre analytique pouvant servir à mesurer et comparer les niveaux d'imputabilité pour différents types de politiques (santé, éducation, pensions, etc.) dans différents contextes (pays, régions, gouvernements locaux, etc.). Afin de vérifier la validité de la proposition développée ici, nous proposons dans le présent article une application empirique de l'analyse de la politique de la santé en Espagne, dont le modèle décentralisé permet d'analyser les différences dans l'imputabilité entre différents gouvernements régionaux.

Malgré les études de plus en plus nombreuses sur l'attrait des pays, qui abordent un vaste éventail de domaines de recherche, très peu d'efforts ont été réalisés en ce qui concerne la conceptualisation de cette idée dans l'administration publique. Dans le présent article, nous tentons d'enrichir les études déjà réalisées en précisant le concept et en opérationnalisant ses dimensions multiples pour expliquer les effets de l'attrait des nations sur la base d'un fondement théorique. Nous essayons, plus précisément, en examinant les études antérieures qui ont été menées dans les recherches sur le commerce international, le tourisme et la migration, de réorganiser les éléments constitutifs du concept pour créer un cadre multidimensionnel du point de vue du développement durable. Le concept se compose de trois sphères : l'attrait économique, social et environnemental. Le contexte théorique pour chaque effet dimensionnel est issu des théories du signal et de la puissance douce (soft power). Dans notre article, nous présentons une synthèse du concept destinée à couvrir tous les aspects des observations empiriques. Face à la concurrence grandissante suscitée par la mondialisation, il est impératif que chaque pays emploie des stratégies/politiques de marketing et de promotion afin de mieux se faire connaître, au niveau mondial, des parties prenantes, comme les entreprises, les clients, les citoyens, les touristes et les migrants qualifiés. Les chercheurs dans l'administration publique et les décideurs doivent par conséquent prendre en considération la notion d'attrait du pays, l'élément central de la puissance douce d'un pays, cette idée pouvant jouer un rôle essentiel dans l'amélioration de l'efficacité des stratégies et des politiques des pays dans les différents domaines de la concurrence internationale.