Contenu du sommaire : Régionalisation et régionalismes d'Ouest en Est

Ces dernières décennies, les cadres d'analyse du fait régional ont été quasi exclusivement construits à partir de cas empiriques ouest-européens. On distingue trois modèles principaux : le courant eth no-territorial constructiviste, la gouvernance multi-niveaux et le néorégionalisme. Sont-ils généralisables à l'Union européenne des vingt-sept ou l'élargissement implique-t-il de revisiter les grilles de lecture du fait régional en Europe ? Après une mise à l'épreuve critique des cadres théoriques ouest-européens sur les terrains de l'Est, cet article introductif présente une série de variables permettant de renouveler les analyses du régionalisme et de la régionalisation dans une Europe élargie.

Cet article répond à un double objectif empirique et théorique. Il présente tout d'abord un panorama du fait régional en Europe occidentale en distinguant quatre modèles d'administration des territoires. Les auteurs montrent notamment que la capacité politique des régions ne se résume pas à des ressources institutionnelles et qu'elle s'inscrit plus largement dans l'histoire des relations centre-périphérie. À partir d'une lecture critique des principaux travaux anglophones et francophones sur le fait régional en Europe, cet article présente trois approches théoriques du phénomène régional : le courant eth no-territorial constructiviste ; le néo-régionalisme et la gouvernance multi-niveaux. Les auteurs mettent en évidence les principaux acquis mais aussi les limites de ces paradigmes.

Le processus de politisation des identités régionales est une des figures marquantes de la question territoriale en Europe de l'Ouest. Cette dynamique bottom up s'incarne en particulier dans des organisations politiques - les partis régionaliste et nationaliste - dont les répertoires politiques sont structurés par la distinction ethnique et les revendications territoriales dans des États déjà existants. Ces dernières décennies, ces partis ont fortement gagné en influence au point de contraindre les élites politiques des plus grandes démocraties européennes à engager des réformes dans le sens de la décentralisation. Pour comprendre ces évolutions, la science politique dispose de différentes grilles de lecture. La première, dans la lignée des travaux pionniers de Stein Rokkan, analyse la construction et les transformations du clivage territorial. La seconde cherche à replacer la politisation des identités régionales dans le cadre plus large de la recomposition de la figure de l'État-nation.

Avec la redéfinition des frontières internationales issues de l'éclatement de la Yougoslavie, de « nouvelles minorités » sont apparues au Monténégro dans un contexte de guerre et de radicalisation des discours nationaux. Le regroupement territorial de ces groupes minoritaires a rendu possible l'articulation de revendications nationales et territoriales qui se sont traduites sous forme d'ethno-régionalismes plus ou moins virulent, en particulier dans le cas des Musulmans du Sandzak, des Albanais d'Ulcinj et de Tuzi et des Croates des Bouches de Kotor. Une nouvelle situation s'instaure avec l'arrivée au pouvoir d'un gouvernement anti-Milosevic au Monténégro en 1998 et la longue marche du pays vers l'indépendance. Celle-ci aboutit à une situation originale dans les Balkans, les minorités ayant très tôt adhéré au projet indépendantiste monténégrin. Cette oscillation entre ethno-régionalisme, caractérisé par des revendications autonomistes ou sécessionistes, et régionalisme local, caractérisé par la défense d'intérêts locaux et par l'allégeance de facto au pouvoir central, est lisible dans les représentations régionales des populations monténégrines, appréhendées à travers la technique des cartes mentales.

La mesure dans laquelle l'UE a influencé la régionalisation et la politique régionale de la Bulgarie au cours des années précédant l'adhésion est évaluée ici. L'auteur se fonde sur le concept d'européanisation privilégié par l'approche néo- institutionnelle en science politique. Il examine les changements survenus dans la division administrative et territoriale du pays et montre que les réformes entreprises avant l'adhésion visaient une adaptation pragmatique aux règles régissant les fonds structurels de l'UE et non une redistribution paradigmatique des pouvoirs entre les différents niveaux de l'État. Cela s'explique par le fait que peu d'acteurs bulgares étaient favorables à la régionalisation et disposaient des ressources ou de la volonté de travailler au changement. Sont également analysés le contenu et la mise en œuvre de la politique régionale bulgare. Il en ressort qu'elle a été grandement influencée par les principes et les objectifs de la politique régionale et des fonds structurels de l'UE. Cependant, si l'on tente d'aller au-delà des règles formelles en examinant les pratiques nationales, notamment le partenariat entre les différents niveaux politiques, il apparaît clairement que le changement est resté superficiel en raison de la répartition des pouvoirs, des ressources et des capacités au sein du pays.

L'établissement de structures régionales dans les pays d'Europe centrale et orientale, l'une des grandes réformes du postcommunisme, a eu lieu en même temps qu'un vaste mouvement de régionalisation en Europe de l'Ouest. Or, contrairement à l'Ouest où les mobilisations politiques, économiques et sociales à la base ont été des facteurs essentiels du changement (s'ajoutant à l'influence de fortes contraintes externes telles que la mondialisation et l'européanisation), en République tchèque, le processus de régionalisation s'est opéré en l'absence de mobilisations régionales, voire régionalistes. L'analyse du mode de construction régionale montre que le processus a été lancé au sommet de l'État à l'initiative d'élites gouvernementales à la fois soucieuses de rationaliser le fonctionnement de l'administration territoriale et, surtout, de conserver leur mainmise sur l'ensemble des pouvoirs et ressources étatiques. Ceci conduit à s'interroger sur le type de dynamique régionale susceptible d'émerger après la mise en place des régions et l'arrivée concomitante des fonds structurels de l'Union européenne.

Cette contribution à l'étude du développement régional et du changement institutionnel dans les pays d'Europe centrale rend compte de l'impact des fonds structurels (FS) en Pologne au travers du cas de la Basse-Silésie. Elle a pour objectif d'évaluer le système de distribution des FS conçu par le gouvernement polonais en examinant l'origine, la pertinence et l'évolution possible des dispositifs institutionnels. L'accent est mis sur les ajustements institutionnels préalables à l'introduction en Pologne de la politique régionale de l'UE et sur l'apprentissage par la pratique qu'ont fait les administrations chargées de répartir les FS et les bénéficiaires de ces derniers. Nous verrons comment la réforme de la gestion territoriale censée préparer un cadre administratif pour la gestion des FS - exigée et catalysée par l'UE - s'est heurtée au centralisme et à d'autres traits hérités du passé communiste qui sont enracinés dans l'appareil administratif. Il en a résulté le maintien de la tutelle du pouvoir central sur la conduite de la politique régionale. Cette tendance a été confirmée par la réaffirmation de l'hégémonie de l'État qui a conçu le système de distribution des FS de manière à limiter le rôle des pouvoirs régionaux. L'examen du cas de la Basse-Silésie montre que la persistance du centralisme et du formalisme entravent l'efficacité du système. Cependant, les apprentissages collectifs qui ont lieu à tous les niveaux contribuent à la construction des capacités administratives ainsi qu'à la rationalisation progressive des procédures, ce qui favorise l'absorption des FS. De plus, la régionalisation de la gestion des FS pour la période 2007-2013 apparaît comme un vecteur de renforcement de la position des pouvoirs régionaux en dépit du maintien de la tutelle de l'État. Ces deux phénomènes pourraient participer à l'affaiblissement de la tendance au centralisme qui a profondément marqué tant le système de gestion territoriale que le système de mise en place des FS.

L'ouverture des négociations d'adhésion de la Turquie a coïncidé avec d'importantes réformes des pouvoirs locaux. Si elles répondent en partie à des demandes assez floues de l'Union européenne, ces réformes s'inscrivent avant tout dans des logiques internes. Bien qu'elles renforcent l'échelon intermédiaire, elles n'entraînent pas de régionalisation en raison, notamment, d'une tradition politico- institutionnelle centraliste enracinée qui fait obstacle à tout régionalisme. Ces changements institutionnels laissent perdurer les caractéristiques essentielles du système politico-administratif ; c'est principalement par la mise en place de politiques régionales d'après le modèle européen que certains changements pourraient survenir dans la configuration territoriale des ressources. Par ses résistances et adaptations, la Turquie semble suivre la voie des nouveaux membres de l'UE.