Contenu du sommaire : Bercy

Le ministère de l'Économie et des Finances a une image publique de lieu univoque, forteresse concentrant le pouvoir, parfois assiégée, le plus souvent conquérante. Cet article examine les ressorts de cette domination et ses limites. D'un côté, il montre que la puissance du ministère résulte de sa position centrale dans les réorientations de nombreuses politiques publiques majeures mais, de l'autre, il souligne aussi l'importance de sa fragmentation organisationnelle en de multiples grandes directions historiques, autonomes et chargées de politiques souvent concurrentes et contradictoires. À ces logiques centrifuges s'opposent cependant de multiples initiatives d'intégration et de coordination, comme la force des réseaux et de l'ethos du ministère mais aussi le mouvement permanent d'absorption et de fusion d'organisations.

« Ministres pilotes ou otages ? » : cette question est régulièrement posée au sujet des ministres de Bercy. L'analyse pragmatique proposée observe que ces derniers disposent de tous les atouts et d'outils pour affirmer leur autorité, à condition qu'ils s'assument comme « responsables politiques » tant à l'endroit de la structure que des autorités qui leur sont supérieures. Et qu'au final le ministre le plus autonome sera celui qui n'aura pas demandé d'être nommé à ce poste.

La longévité des ministres du Budget et de l'Économie et des Finances a tendance à se réduire sous la Ve République, pour se porter à un niveau inférieur à deux ans. Système politique, trajectoires individuelles ou mise en œuvre des politiques publiques et des réformes en sont les causes. Si cette espérance de vie est analogue à celle des autres départements ministériels, elle est toutefois significativement inférieure à celle des ministres allemands et anglais, ce qui minore la continuité de la représentation française au niveau européen et réduit la capacité à incarner avec constance des politiques de long terme. Par ailleurs, le décalage entre le temps des politiques publiques et celui du ministre incite ce dernier au court-termisme. En revanche, Bercy est un tremplin politique qui permet d'accéder aux plus hautes fonctions de la République ou au sein d'institutions internationales.

Appliqué de 1940 à 1948 en France, le prélèvement à la source fait son grand retour dans l'Hexagone. Les trois années de travaux préparatoires qui ont été nécessaires au lancement de ce chantier pharaonique – trente-huit millions de foyers fiscaux sont concernés – ont été le théâtre de tractations et de luttes de pouvoir intenses entre l'administration, le gouvernement et les entreprises, désormais collectrices de l'impôt contre leur gré. Des luttes telles que le président de la République a lui-même failli annuler la réforme quelques mois seulement avant son lancement. Un épisode inédit, qui a levé le voile sur les relations ambiguës qu'entretiennent au sommet de l'État haute administration publique et pouvoir élu.

Le ministère chargé du budget a longtemps été considéré comme une puissance ministérielle opposée aux ministères dépensiers, leurs intérêts divergeant de fait. Derrière ces antagonismes, on retrouve l'histoire d'un ministère qui s'est trouvé obligé de composer avec le politique, l'économique et le juridique. De cette histoire ont résulté de nouveaux rapports (de force ?) qui ont conduit à redéfinir le rôle de ce ministère par rapport à l'administration, au politique et, in fine, à la société.

Les personnels de Bercy sont marqués du sceau de l'excellence, professionnellement et déontologiquement. Si leur régime de rémunération et d'œuvres sociales, avantageux par rapport au reste de la fonction publique, est à la mesure, tel n'est pas le cas de leur gestion, qui pose problème, entravée qu'elle est par des pesanteurs multiples, notamment corporatistes, qui réduisent singulièrement leur efficience, en particulier s'agissant des agents des deux grandes directions à réseau (dgfip et Direction générale des douanes et droits indirects). Une profonde mue de cette gestion a été engagée depuis la fin des années 1990, mais faute d'un « mandat politique clair », comme le dit la Cour des comptes, cette mue est encore loin de la transformation en profondeur qui s'impose.

Bercy, grande administration de l'État au service de l'intérêt général, est par nature plongé dans le monde économique et financier, au contact d'intérêts catégoriels et privés. Bercy doit donc d'une part être ouvert aux expressions des acteurs et à leur écoute, et d'autre part se mettre à l'abri des influences ou même du soupçon d'influence. Son administration doit donc être volontaire et exigeante pour lutter contre les conflits d'intérêts et pour mettre en œuvre la transparence sur l'activité des représentants d'intérêts.

Visiblement déséquilibrée et technique, la relation entre les députés et Bercy dissimule un enjeu d'influence plus profondément politique : l'information. Alors que certains facteurs institutionnels, politiques et culturels limitent considérablement les moyens à disposition des élus de la nation en matière d'accès aux données d'intérêt public et d'évaluation économique et financière, un consensus transpartisan émerge sur l'opportunité de mettre en place un « office d'évaluation des politiques publiques » rattaché à la présidence de l'Assemblée nationale. Avec ce nouvel outil d'autonomie et de responsabilité, la relation entre les députés et Bercy pourra enfin passer d'un face-à-face inquiet à un authentique dialogue ouvert, éclairé et constructif. À travers ce débat se joue non pas tant un enjeu technique qu'un véritable combat démocratique.

Invité à l'université de Buenos Aires en 1923 pour y prononcer une série de conférences, Gaston Jèze exposa le sens qui devait être celui des réformes à mener en Argentine, dont le système financier, pensait-il, tranchait, par les caractères obsolètes et surannés qu'il avait hérités de la période coloniale, avec le grand et riche pays qu'elle était devenue. Consacrant sa deuxième conférence aux fonctions du ministre des Finances argentin, Jèze devait décrire d'emblée la faiblesse de sa situation. C'est donc en Angleterre, pays de « l'équilibre budgétaire » et du « ministre des Finances fort », ainsi qu'aux États-Unis, dont le Congrès venait d'adopter une loi créant le Bureau of the Budget, qu'il trouva les exemples opportuns à suivre. Ce faisant, Jèze livra son « modèle » en la matière : le ministre des Finances doit avant tout être un « ministre de l'équilibre budgétaire ».