Contenu du sommaire : Le Conseil d'État

Garant de l'identité de l'État, le Conseil d'État apparaît en France comme occupant une position centrale dans l'État, ce qui le conduit à gérer le processus de transformation auquel celui-ci est désormais confronté. Cette position centrale témoigne de l'équilibre complexe réalisé en France entre une construction étatique, dont le Conseil se présente comme la clef de voûte, et une logique politique résultant du jeu des mécanismes démocratiques.

À travers son histoire, le Conseil d'État a toujours exercé une influence politique, contribuant à la diffusion de certaines valeurs ou arbitrant des conflits politiques qui avaient un prolongement contentieux. Dans les années 1980, dans le contexte de l'alternance, on a dénoncé, parfois avec vigueur, la politisation du Conseil d'État. Aujourd'hui, les accusations se sont taries et les décisions du Conseil d'État sont moins souvent perçues comme politiques. On peut toutefois faire l'hypothèse que les choix politiques du Conseil d'État n'ont pas disparu, mais qu'ils sont moins visibles dès lors qu'ils ne tranchent pas sur le consensus dominant.

La fonction consultative du Conseil d'État témoigne du dit et du non-dit : ce qui est légitimement attendu, l'analyse du droit et de l'opportunité administrative, côtoie le sous-jacent : l'appui apporté au gouvernement dans différents arbitrages et l'aide dans la conduite de négociations. Autorité morale, l'institution est un acteur majeur du processus de décision gouvernementale. Mais, au-delà du bel ordonnancement combiné de neutralité politique et d'expertise juridique, l'expression consultative ne devrait-elle pas traduire la volonté engagée d'une institution au service de l'État ?

Le Conseil d'État est, selon le code de justice administrative, « la juridiction administrative suprême ». Cette formule un peu triomphale peut être trompeuse. Tout d'abord, le Conseil d'État n'est pas une cour suprême, cette qualification ne pouvant s'appliquer qu'à une juridiction, telle la Cour suprême des États-Unis, qui peut contrôler toutes les autres juridictions et sanctionner tout l'ordre juridique : or le Conseil d'État ne peut ni contrôler les juridictions judiciaires ni garantir le respect de la Constitution par les lois. En second lieu, s'il contrôle toutes les autres juridictions administratives soit par la voie du recours de cassation soit par celle de l'appel, le Conseil d'État est également compétent en premier et dernier ressort dans les affaires les plus importantes : plus que la juridiction administrative suprême, il est la juridiction administrative centrale. À cela s'ajoute son rôle extra-contentieux de conseil du gouvernement : il est à cet égard, non plus la juridiction, mais l'institution administrative suprême.

Le procès fait au Conseil d'État de ne pas être un vrai juge n'a plus lieu d'être. La Haute Assemblée est aujourd'hui une juridiction composée de magistrats indépendants et impartiaux et qui sait aller vite. Dotée des moyens de statuer en référé en tous domaines, elle ne permet plus à l'administration de s'abriter derrière la loi lorsque celle-ci n'est pas conforme au droit international ou communautaire et ne donne plus toujours raison à l'administration quand un grand projet public est en cause. Enfin, elle s'attache à ce que ses décisions de justice soient effectivement et correctement exécutées. Il faut dire que, sans ces progrès, la légitimité, voire l'existence même du Conseil d'État, n'aurait pas longtemps perduré.

Sur environ 300 membres du Conseil d'État, plus de la moitié est en activité au sein de l'institution, environ 70 sont en position de détachement dans l'administration, les autorités administratives indépendantes ou les entreprises publiques, une vingtaine sert dans les cabinets ministériels et une dizaine a rejoint le monde politique. Seule une petite minorité a quitté le secteur public pour le secteur privé, en majorité dans des cabinets d'avocats. Au-delà de cette photo instantanée, les allers et retours entre les différentes positions de juges, de conseillers et d'acteurs de l'administration caractérisent les carrières des membres et font la force de l'institution.

Outre une « photographie » des membres du Conseil d'État, cette étude se propose d'évaluer le poids des déterminismes sociaux dans l'intégration d'un grand corps et dans le choix de carrière de ses membres. Alors que le profil de ces derniers, largement prédéterminé, s'avère très homogène, leurs trajectoires professionnelles sont variées et sont rarement influencées par le mode de recrutement, la formation ou l'origine sociale.

Le Conseil d'État a beaucoup travaillé, dans la période récente, à la construction d'une harmonie profonde avec la Cour de justice des Communautés. Cela emporte un reflux de sa souveraineté décisionnelle dans certains domaines importants. Mais on aurait tort de croire qu'il en résulte nécessairement une perte de puissance. Tout au contraire, ce surplus d'orthodoxie communautaire pourrait bien permettre au juge français d'entretenir et de développer la liberté et le pouvoir – considérables – qu'il a acquis au cours des vingt dernières années.

Le vice-président du Conseil d'État n'est pas membre du gouvernement. L'interrogation – ministre de la juridiction administrative ? –, outre qu'elle souligne la singularité de la fonction, permet de cerner la « puissance » de la vice-présidence. Celle-ci résulte moins des compétences juridiques qu'il détient à l'égard de la juridiction administrative que de l'autorité qu'il tire tout à la fois de la situation du Conseil d'État dans l'organisation étatique et de sa propre situation au sein de l'institution.

Les conseils d'État constituent un modèle spécifique de juridiction administrative caractérisé par la réunion au sein de la même institution de la fonction juridictionnelle et de la fonction de conseil du pouvoir exécutif. C'est la juridictionnalisation de l'institution et l'indépendance acquise vis-à-vis de l'exécutif qui en ont assuré la pérennité dans de nombreux pays. Aujourd'hui, la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme conduit à des aménagements tendant à en garantir l'« impartialité structurelle ».