Contenu du sommaire : Serviteurs de l'Etat

Dans la mesure où le rôle de l'État est mis en question depuis deux décennies et où la signification des valeurs qui le légitiment est de plus en plus incertaine, peut-on encore avoir l'ambition de servir l'État ? Les changements auxquels ce dernier est confronté impliquent que soient repensés le périmètre et les modalités de son action : ce vaste chantier de la « modernisation » devrait attirer, aujourd'hui comme dans le passé, les jeunes diplômés qui ambitionnent d'être des acteurs de la réforme.

L'article fait le constat que l'attractivité de la haute fonction publique mesurée par le nombre de candidats aux concours d'entrée ne faiblit pas. Cela dit, certains des éléments qui fondent cette attractivité en France, le privilège des écoles ouvrant l'accès à la fonction publique, la valorisation dans un parcours de carrière d'un passage par la fonction publique tendent à être remis en cause. C'est pourquoi il convient d'agir pour garantir les fondements d'une attractivité positive de la fonction publique, c'est-à-dire un statut valorisé, des responsabilités réelles associées aux moyens de les exercer pleinement. L'article propose quelques voies d'action en ce sens.

La fonction publique territoriale est née de la décentralisation, de la volonté de doter les collectivités locales d'agents et de cadres capables de piloter leurs nouvelles compétences. Autour des principes d'unité de la fonction publique territoriale, de spécificité et de comparabilité avec la fonction publique d'État, s'est constitué un modèle original et aujourd'hui consensuel, à la fois fonction publique de carrière et marché de l'emploi. Proches des élus, au service du public et d'un territoire, responsables de projets et de budgets conséquents, les cadres des collectivités locales, et notamment les administrateurs territoriaux, exercent des fonctions de plus en plus attractives.

Deux questions dominent le débat sur l'état social des fonctionnaires en France et son évolution future : d'une part, les agents de l'État sont-ils assimilables aux salariés du secteur privé ? D'autre part, en quoi peut-on affirmer que les agents publics des divers États membres de l'Union européenne partagent les mêmes représentations et les mêmes valeurs? L'étude des données socio-politiques du long terme montre que même si le comportement électoral des fonctionnaires tend à s'aligner sur celui des salariés du secteur privé, le service de l'État garde sa spécificité culturelle (solidarisme, faible emprise du libéralisme économique). L'analyse comparative des valeurs en Europe montre par ailleurs que les fonctionnaires français, à l'instar des salariés du secteur privé, ne se distinguent pas par un refus de l'innovation et du changement, mais plutôt par un repli sur la sphère de leur univers privé et un manque d'ambition. Le réformisme constitue toujours un risque pour les fonctionnaires. Cette situation s'explique par l'absence d'autonomie professionnelle, un faible niveau de confiance interpersonnelle et l'enfermement du syndicalisme dans son rôle contestataire.

Réformer l'État, si l'on veut un changement réel et durable des structures et des comportements influant sur les coûts et la qualité du service public, n'est possible qu'avec l'adhésion des fonctionnaires. Pourtant peu nombreux sont les exemples réussis d'association des fonctionnaires à la réforme. Nous avançons trois hypothèses pour expliquer ce paradoxe. D'une part, la fragmentation extrême du terrain administratif français entre de multiples corps de fonctionnaires et d'innombrables démembrements de l'État oblige le réformateur à composer avec des intérêts très dispersés et d'autant plus âprement défendus qu'ils sont institutionnalisés ; d'autre part, la pratique actuelle du dialogue avec les agents – ou de ce qui en tient lieu – est un rituel hyper-centralisé, dominé par le face-à-face avec les syndicats et donc fort politisé, au lieu du dialogue décentralisé, passant par une mobilisation des divers échelons d'encadrement, que l'on voit ailleurs ; enfin, la négociation sur la réforme intervient dans un vide, non sur le terreau d'un dialogue managérial au quotidien, et ce faisant cristallise toutes les aspirations et frustrations au lieu de débattre de manière dépassionnée des projets de changement proposés.

Le procès de l'accident du tunnel du Mont-Blanc a donné lieu à un jugement qui répond à certaines des questions posées à propos de la loi du 10 juillet 2000 sur la délinquance non intentionnelle. Des questions nouvelles se posent cependant, en particulier sur la nature des peines encourues, la situation particulière des élus locaux, l'appréciation de la gravité de l'imprudence, le champ de la responsabilité pénale des personnes publiques. Ces questions sont évoquées ici, en correspondance avec le débat ouvert au Sénat dans un colloque le 1er mars prochain.

Les contraintes subies par les serviteurs de l'État sont fortes : internationales, financières, managériales, politiques et médiatiques. L'État progresse donc sans crédit, avec moins de leviers d'action qu'hier, et des serviteurs quelquefois moroses. Les moyens sont pourtant considérables : en France, la dépense publique est relativement élevée et les serviteurs eux-mêmes ne sont pas à plaindre. Il convient en fait de retrouver des marges de manœuvre. Tel est l'objet de la lolf. Celle-ci cependant n'y suffira pas sans la définition d'une stratégie pour l'État.

La fonction publique est fille de l'État moderne et de la démocratie. Ni le particularisme juridique ni même le système de la carrière ne sont propres à la France. La fonction publique se rattache en effet au système wébérien d'administration publique qui a prévalu dans l'ensemble des pays de l'ocde. S'il n'y a donc pas d'exception française, il existe toutefois un modèle français de fonction publique, caractérisé par un particularisme plus marqué et une organisation plus centralisée que dans les pays homologues. Les rigidités de ce système sont aujourd'hui fortement critiquées au nom des exigences managériales. Dans le même temps, l'impact du droit communautaire a ébranlé un édifice d'autant plus fragile qu'il était plus structuré et plus uniforme. Pour autant, l'indispensable effort d'adaptation ne doit pas conduire à noircir le trait et à faire oublier que les principes de la fonction publique et le cadre statutaire ne sont nullement incompatibles avec une gestion moderne, dynamique et efficace.

La privatisation des serviteurs de l'État s'entend de l'attribution d'une situation de salariés de droit privé à des agents qui accomplissent directement ou indirectement des fonctions au service de l'État. Elle peut résulter d'une transformation du service lui-même, attribué à une entreprise privée ou géré dans des conditions industrielles et commerciales. Elle pourrait être envisagée pour des agents remplissant directement certaines fonctions administratives. On rencontre déjà des solutions contradictoires. Une privatisation des agents publics ne peut être que prudente et limitée.

Notre fonction publique est soumise à un double mouvement d'européanisation, juridique et sociologique, qui, sans mettre en péril ses grandes règles (existence du statut, règne du concours.), remet en cause plusieurs éléments de son « compromis historique » fondamental et alimente ainsi un processus de transition historique vers un modèle de fonction publique pour partie renouvelé, dont les contours sont encore imprécis même si l'orientation générale est perceptible.

Le statut des fonctionnaires de l'État est condamné à évoluer sous la pression conjuguée des usagers, des contribuables et de l'employeur. Sans renier le principe de la carrière, une nouvelle donne statutaire doit s'imposer pour favoriser la reconnaissance de la réussite des agents sur les nouvelles logiques de réforme de gestion publique inhérente à la lolf, ainsi que sur l'influence grandissante du droit communautaire et sur le droit national. Instituer une véritable Direction des ressources humaines-groupe de l'État permettra, par ailleurs, de coordonner les obligations, aujourd'hui diluées, de l'État employeur. Le dialogue social doit être approfondi pour que les fonctionnaires et leurs représentants soient prêts.

L'affaire Dreyfus fut une affaire d'État. Les commémorations de l'événement qui commencèrent en 1994, qui se poursuivirent en 1998 et qui s'ouvrent à nouveau cette année pour le centième anniversaire de l'arrêt de la Cour de cassation proclamant la pleine et entière innocence du capitaine Dreyfus invitent à réfléchir sur le rapport des institutions avec leur passé et sur le rôle de l'histoire dans la construction de la mémoire nationale.