Contenu du sommaire : L'outre-mer

La France et son outre-mer : un même droit ou un droit différent ? Le droit d'outre-mer se caractérise fondamentalement par son ambivalence à l'égard de la France et de son édifice juridique. En effet, par certains aspects, il s'agit du même droit puisque l'outre-mer français c'est bien la France ; et par certains autres, c'est un droit déjà différent dans la mesure où l'outre-mer français c'est intrinsèquement l'outre-mer. Cette dualité apparaît bien après la révision constitutionnelle du 28 mars 2003 qui atténue la séparation entre les collectivités de l'article 73 et celles de l'article 74 de la Constitution. Le droit d'outre-mer illustre le pluralisme juridique de la République française.

Lorsque la France se lance dans la colonisation, elle ne fait pas œuvre pionnière. C'est uniquement parce que d'autres puissances européennes l'ont fait qu'elle les suit. D'abord les Antilles, auxquelles on trouve une immense utilité : fournir le sucre, denrée précieuse entre toutes, au royaume. Il faut de la main-d'œuvre, et l'on restaure l'esclavage. Après la Révolution, puis l'abolition de l'esclavage, la France inaugure un second empire colonial, avec une énorme portion d'une Afrique délaissée jusque-là, et un Extrême-Orient qui doit modérer les ardeurs britanniques dans la région. Le destin naturel de la colonisation est de prendre fin. Les différentes phases de la décolonisation seront accompagnées de larmes et de sang, mais de nouveaux rapports régissent l'ancienne métropole et ses anciennes colonies.

Dans cet article, nous analysons les débats constitutionnels de 1946 concernant l'Union française (en tant qu'entité englobant la métropole et les territoires d'outre-mer) et la départementalisation des plus anciennes colonies françaises, devenues depuis départements d'outre-mer. Nous voyons comment, à travers ces débats, deux conceptions de l'empire, et à travers elles, deux conceptions de la nation et de la République françaises s'affrontent : l'une assimilationniste et centralisatrice qu'incarne l'idée de République une et indivisible, l'autre qui tend au contraire vers le respect des cultures et autonomies politiques locales.

La réécriture de l'article 73 de la Constitution réalisée à l'occasion de la révision constitutionnelle de 2003 tend à modifier l'architecture du département d'outre-mer institué en 1946. Le dispositif a été conforté à la faveur de la dérogation au droit commun. Ce renforcement de l'exception constituée par l'adaptation juridique permet aux populations de ces collectivités d'envisager une évolution statutaire « à la carte », qui se traduit tant au niveau du droit organique que du droit matériel. Ainsi, l'évolution institutionnelle différenciée devient désormais possible. Le corollaire de cette « autonomie institutionnelle » consiste dans le renforcement de leur autonomie normative. Les collectivités domiennes se voient en effet dotées d'une faculté d'adaptation considérablement amplifiée et disposent désormais d'un véritable pouvoir normatif.

Le statut des COM et celui de la Nouvelle-Calédonie évoquent, à certains égards, la logique fédérale. D'une part, elle se manifeste sous l'angle de l'autonomie, mais avec des nuances. En Polynésie française, seule COM autonome, elle transparaît assez clairement au regard des règles de répartition des compétences, mais beaucoup moins à l'observation des mécanismes de contrôle juridictionnel. En Nouvelle-Calédonie, elle se trouve dépassée car l'autonomie est axée sur l'émancipation. D'autre part, la transposition, en France, des lois de participation et de superposition la marginalise. Au final, cela rend quelque peu stérile le débat sur son existence.

Les peuples des « vieilles » colonies de la France n'ont, jusqu'à la départementalisation de ces colonies, fait d'autre choix politique que le pari de l'égalité citoyenne au sein de l'ensemble français. Un choix qui a toujours été davantage inspiré par l'idéal de la République plutôt que par le désir de la nation, quelle que puisse être celle-ci. Ce pari n'ayant pas été gagné, à l'espoir de la citoyenneté a succédé un profond désenchantement. Si le mouvement de la négritude a été le substrat culturel du projet d'une assimilation politique à la République française voulue comme éradication de l'inégalité coloniale, les affirmations et revendications identitaires qui l'ont suivi aux Antilles sont, quant à elles, filles de ce désenchantement vis-à-vis de la départementalisation, auquel elles proposent d'apporter comme seul remède la célébration de l'identité propre. D'où le peu de relief de la pensée politique qui leur est associée. Une vacuité qui pourrait bien renvoyer au choix stratégique, guidé par les intérêts d'une certaine élite, d'une souveraineté qui ne serait qu'identitaire.

Le droit de l'outre-mer, conditionné par l'héritage historique et par l'éloignement géographique des collectivités qu'il régit, est principalement caractérisé par la distinction entre le régime de la spécialité et celui de l'identité législatives, qui conduisent à d'importantes différences dans l'applicabilité locale des lois et règlements. Les importantes compétences normatives qui peuvent être attribuées aux collectivités ultramarines, y compris dans le domaine de la loi, fondent en outre les particularités du contrôle juridictionnel des actes locaux. Le droit de l'outre-mer, encore insuffisamment actualisé et accessible, ne répond qu'imparfaitement aux exigences de la sécurité juridique.

En dépit de l'extraordinaire diversité des sociétés concernées, la vie politique outre-mer est très largement structurée autour des interrogations récurrentes sur la nature du lien les rattachant à la métropole. Il en résulte que les débats statutaires et les réformes institutionnelles conditionnent fortement le jeu politique : ils se traduisent par de constants phénomènes de polarisation et de dépolarisation idéologique couplés à des déplacements d'enjeux et à des recompositions politiques. Toutefois, ces phénomènes interviennent dans un contexte caractérisé par une grande autonomie ou, selon les cas, une autonomisation croissante des sphères politiques ultramarines qui fonctionnent selon une logique propre tendant à les déconnecter de celle de la métropole.

À l'instar de la distinction entre DOM et TOM dans la Constitution française, le droit de l'Union européenne distingue entre les régions ultrapériphériques (RUP) et les pays et territoires d'outre-mer (PTOM). Les RUP sont intégrées à la Communauté européenne – sous réserve d'adaptations, les PTOM lui sont simplement associés. La Constitution pour l'Europe reprend ces deux régimes, avec une innovation : la possibilité d'un changement de statut à la demande de l'État concerné.

Aujourd'hui, la coopération au sein des ensembles régionaux est partout en marche et les territoires insulaires sont, dans leur grande majorité, concernés. Quel peut être « l'intérêt caribéen », « l'intérêt océano-indien » ou encore « l'intérêt pacifique » susceptible d'être promu dans ces ensembles régionaux, quelles en sont les composantes et comment sont-elles agrégées ? Quelles logiques d'action concurrentes ou complémentaires ont guidé l'émergence de ces initiatives ? Les réponses à ces questions conduisent à une réflexion plus large sur la nature même de l'intégration régionale en outre-mer et sur la place de l'Union européenne dans ce processus.

Au tournant de l'année 2000, 590 000 « originaires des DOM-TOM » vivaient en France métropolitaine. La population de ce « cinquième DOM » comprend les natifs qui ont migré et leurs enfants nés en métropole. La crise, la montée du chômage et la progression de la précarité ne l'ont pas épargné ces dernières années. Désormais, les natifs des DOM prennent moins le risque d'une installation durable dans l'Hexagone, préférant des départs à l'essai avec, en cas d'échec, un retour rapide « au pays ». Cette stratégie, qui favorise une circulation plus intense entre les DOM et la métropole, se vérifie tout particulièrement chez les jeunes Réunionnais. À l'inverse, l'immigration s'accroît outre-mer, en provenance, notamment, de la métropole ou de l'étranger. Sur les marchés locaux du travail, la concurrence se fait de plus en plus vive, y compris pour les jeunes diplômés de retour « au pays » après leurs études en métropole, et elle est à l'avantage, surtout, des métropolitains.