Contenu du sommaire : Le Conseil constitutionnel

Le Conseil constitutionnel est un produit réussi de la Constitution de la Ve République. Mais la Constitution française est elle-même le produit des décisions du Conseil constitutionnel. L'unité de l'État repose sur la Constitution et sur le principe d'unité dans l'interprétation constitutionnelle. Des interrogations subsistent : l'expression du droit de saisine, le contrôle du droit de l'Union européenne et du Conseil de l'Europe, la réforme du contentieux électoral.

Sans se situer sur le terrain idéologique, cet article s'attache à répondre en juriste à la question de savoir si le Conseil constitutionnel en fait trop par rapport aux compétences que la Constitution lui attribue. L'étude des jurisprudences constituant un « excès de pouvoir constitutionnel » et celles relevant du « déni de justice constitutionnelle » tend à démontrer les distances que le Conseil constitutionnel prend parfois avec la règle constitutionnelle.

Souvent présenté comme l'arbitre du jeu politique, le Conseil constitutionnel doit plutôt être vu comme un acteur parmi d'autres. Intervenant sous une forme qui lui est propre et qui l'identifie comme « juge constitutionnel », il participe au jeu à sa manière et contribue à sa régulation. Son entrée en jeu reste toutefois conditionnelle. Elle suppose une décision des autres joueurs et dépend donc à la fois de la persistance du jeu, de la nature des enjeux et d'une évaluation des chances de succès.

L'histoire des relations entre le Conseil constitutionnel, le Conseil d'État et la Cour de cassation est celle de la construction d'un système juridictionnel, plus précisément celle d'un système juridictionnel de contrôle de la constitutionnalité, la Constitution étant, en effet, le terrain privilégié de cette rencontre. Loin de s'ignorer lorsqu'ils effectuent leurs contrôles respectifs, les juges entretiennent ainsi des rapports tels que leurs contrôles se trouvent intimement liés. Il n'est donc plus possible d'envisager l'action d'un juge sans celle des autres, le système apparaissant alors comme l'instrument de compréhension des relations interjuridictionnelles.

Le Conseil intervient essentiellement au moment de l'introduction des normes de droit international en droit interne. Il contrôle à ce stade la conformité des normes de droit international à la Constitution, ainsi que la régularité procédurale de la conclusion des engagements internationaux. Mais le juge constitutionnel est amené aussi à connaître de l'application du droit international en droit interne. Si le Conseil n'assure pas la primauté des normes de droit international sur les normes législatives, contrôlée par les autres juridictions nationales, il reste la seule juridiction à pouvoir assurer la primauté de la Constitution sur les normes de droit international. Il existe ainsi une réelle complémentarité entre le Conseil constitutionnel et les autres juridictions nationales dans la prise en compte du droit international. Le Conseil constitutionnel assure la primauté de la Constitution sur les traités, de manière préventive. Les juridictions ordinaires assurent a posteriori la primauté des traités sur les lois.

À l'heure de la réforme constitutionnelle, le Conseil constitutionnel serait-il le seul à ne pouvoir être réformé ? L'institution doit trouver un nouvel équilibre dans la désignation de ses membres, une plus grande transparence dans son fonctionnement et sa procédure, en clarifiant ses relations avec les juges administratifs et judiciaires. Mais l'enjeu principal demeure l'évolution des compétences, au regard de l'influence majeure du droit communautaire et du droit européen.

L'essor du contrôle de constitutionnalité s'est assurément traduit par une influence croissante des décisions du Conseil constitutionnel sur l'ensemble du système juridique. Les manifestations de cette influence sont diverses, qu'elles opèrent en amont, au stade de la préparation des textes, ou en aval, devant les juges ordinaires. Mais l'important est de constater que le système juridique est loin d'être parfaitement adapté à cette influence croissante, de telle sorte que l'irrigation des décisions du Conseil constitutionnel reste imparfaite. À l'évidence, une évolution du système juridique est nécessaire, afin de permettre son adaptation à cette nouvelle source de droit.

La question de l'élargissement de la saisine du Conseil constitutionnel gagne aujourd'hui à être reposée à la lumière de ce qu'est devenu le statut contentieux de la loi dans l'ordre juridique français. L'immunité de la loi promulguée est en effet défunte depuis que les juges ordinaires ont acquis le pouvoir d'écarter eux-mêmes son application en cas de contrariété à une règle internationale. En outre, ce contrôle de conventionnalité internationale équivaut largement à un contrôle de constitutionnalité puisqu'il sanctionne, sur le fond, le respect de normes similaires. La question centrale n'est donc plus, dans l'absolu, de savoir s'il convient ou non de doter les citoyens du pouvoir de saisir le Conseil constitutionnel, mais bien de savoir si, pourquoi, et dans quelles conditions, cette réforme serait la mieux à même de redonner au contrôle juridictionnel de la loi la cohérence qu'il a aujourd'hui perdue.

Depuis 1958, le Conseil constitutionnel assume les compétences de juge électoral pour les élections parlementaires et présidentielle. Cette attribution de compétence au profit d'une juridiction indépendante paraît représenter un progrès au regard du droit antérieur. Pourtant, régulièrement les décisions du Conseil constitutionnel en matière électorale sont l'objet de critiques portant soit sur le champ de ses compétences notamment par rapport au Conseil d'État et au juge judiciaire des référés, soit sur le caractère politique de son contrôle.

La classe politique a trouvé dans le recours au Conseil constitutionnel une ressource nouvelle dans le combat politique et ses critiques de l'institution ne visent plus à la supprimer comme jadis mais à stigmatiser son « imperfection » juridictionnelle. Les médias s'appuient de leur côté sur le contrôle de constitutionnalité pour donner plus d'objectivité à leurs verdicts sur la politique mais aussi, grâce aux sondages d'opinion, sur les questions constitutionnelles.